中国地方税研究

地方税研究源于提高政府效率的需要，其基本原因在于，现实生活中，一国公民既有个人需求，也有集体需求，市场机制通过提供私人商品满足个人需求是最有效率的，但对于满足集体需求的公共商品的供给却存在市场失灵，这就为政府介入资源配置提供了必要的理论依据。但政府提供公共商品同样存在效率问题，因此，国内外许多学者始终致力于提高政府效率的研究。大家普遍认为，不同辖区居民的集体偏好存在差异，且公共商品存在层次性与地域性特征，由各级政府根据辖区居民的偏好分别提供公共商品能提高资源配置效率，而由此首先涉及的就是政府间事权与财权的划分。其中，地方政府财权财力的配置与地方税密切相关。我国自1994年起实施分税制财政管理体制，通过税种的划分明确了中央政府和地方政府之间的基本财政分配关系，也使得我国自新中国建立以来首次从制度上确立了地方税制度和体系。其多年的实践表明，地方税制度的建立，一定程度上调动了地方政府的积极性，促进了税收收入整体的快速增长以及地方公共商品数量和质量的提高。但同时不能不看到的一个问题是，1994年税制改革至今，我国税制的改革实际上始终围绕着中央税和共享税进行，长期忽视地方税制度建设。而地方税改革的相对滞后导致地方政府财力不稳定，收费泛滥和规模日益膨胀，以及地方税征管领域矛盾重重等诸多问题，且已严重影响整个税收制度的完善和分税制财政体制改革的推进，也成为公共财政建设亟须解决的现实问题之一。由于我国市场化改革的不断深入，地方各级政府作为具有自主行事权力和能力的多级政府，在提供地方公共商品和公共服务、协调地区内部经济健康发展方面已发挥着越来越重要的作用。因此，地方税制度重构所面临的一系列相关问题迫切需要学界作出理论解释，并寻求相应的对策。本书从以下几个方面对地方税制度的重构问题进行了较为深入的分析和探讨。第一，对地方税的相关概念进行理论界定。如地方税和地方税收，地方税制度和地方税体系，地方财权和地方财力等。基于地方税的基本概念，明确地方税的税权、事权和财权的划分、财权和财力的配置等问题的内涵与外延，确定本书的研究范围和基本思路。第二，论述了地方税形成的理论机理，为地方税的重构提供理论模型。从理论上讲，地方税的存在依据源于两个方面，一是财政分权理论，二是公共商品需求的层次性和差异性。尽管也有学者认为，公共商品需求的层次性和差异性是财政分权理论产生的依据，因而，这两者如出一辙，但笔者认为地方税的存在是源于两个方面而非一个方面：财政分权理论从提高政府效率的角度出发，为地方辖区居民提供公共服务，而公共商品需求的层次性和差异性则主要是从地方居民的需求偏好出发，希望自己选出的地方政府官员提供满足偏好的公共服务。即前者是自上而下的分权，后者则是自下而上的监督。也就是说，财政分权理论是从供给的角度为地方税的存在提供理论依据，而公共商品需求的层次性和差异性则从需求的角度为地方税的存在提供了实践依据。因此，地方税形成的理论机理在于：政府与市场的合理分工→中央政府和地方政府的职能界定，并据此进行的政府间事权划分→基于事权的分配进行政府间财权的划分与财力的配置。其中，地方政府的事权与财权、财力配置问题与地方税密切相关。在地方政府事权既定的条件下，地方政府的财权有地方举债、各种收费、政府间转移支付和地方性税收等。本书认为，在地方政府诸多收入来源之中，地方税的内在属性决定了地方税是理顺中央和地方财政分配关系、保障地方政府权力以及为地方政府提供公共商品和公共服务提供稳定资金来源的一种重要的筹资方式。第三，对我国现行地方税制度进行经验分析。从地方税制度缺乏总体规划、地方税制改革滞后、主体税种缺失、地方税种在不同地区具有明显差异等现状着手，分析了由于上述问题导致的地方税收入规模偏低、地方税与地方经济缺乏相关性、税费错位、地区差距不均衡等一系列负面效应。并从税权划分不合理、事权和财权划分不合理等方面分析了我国地方税制度不完善的成因，而且通过对财政分权的法制不健全、行政分权妨碍了财政分权的分析，指出由于制度上的原因导致我国财政分权的不完善，进而引发了地方税制度运行过程中的一系列问题。第四，地方税制度重构的国际经验借鉴和启示。财政分权理论和公共商品理论都源于西方发达国家，因此，本书主要就西方国家的财政分权理论下地方税制度的运行和构建进行系统分析。由于地方税制度的建立在很大程度上受到分权和集权的影响，本书不仅选取美国和德国这样分权的联邦制国家，还选择了法国和日本这样中央集权的单一制国家，对其地方税制度的运行实践进行分析。就地方税制度的建立和完善的几个主要方面，如事权划分、税权划分、税种设置和配套措施等进行了比较分析，并抽象出相关结论。同时，还对经济转型国家和发展中国家的财政分权理论和地方税制度进行了分析。第五，基于地方税的形成机理以及国外地方税制度建设的经验借鉴，提出我国地方税制度重构的对策与建议。首先，根据税收立法权、收入权和管理权在地方税制度中的归属问题，进行税权划分；其次，就财政分权理论下地方税应具备的特征和条件以及我国地方税制度现状，提出改革现行地方税种、合理选择地方税主体税种的政策建议；再次，就地方税制度的完善提出相关配套改革措施：一是合理划分政府间事权；二是为确保地方政府财力，适当赋予地方费权和债权；三是完善地方税制度的适度补充——转移支付制度；最后，从法律上对地方税制度的改革和完善给予保障，即制定《税收基本法》，以法律的形式规定政府间的财政分权行为、制定转移支付法等。就本书而言，可能存在的突破在于：第一，对地方税进行了理论界定，并在此基础上论述了地方税形成的理论机理，为地方税制度的重构提供理论模型。第二，认为地方税不仅仅是一个税收问题或财政问题，更是一个政治问题，所以，本书在写作中注重从制度上和法律上对地方税问题的影响因素进行分析，而非过分地就税论税；并通过探讨财政分权和行政分权的关系，认为地方税问题首先是政治问题，然后是法律问题，最后才是财政问题。第三，从税收立法权、收入权和管理权的归属对税权的归属问题进行系统分析。以此作为地方税内涵的界定标准，以期为地方税税种划分和收入的归属提供理论依据。但是，本书写作中也存在着不足，包括：一是由于数据获取及数据真实性、准确性上的限制使得有些定量分析仍有较大的改进空间。二是由于地方税问题更多地体现在制度上，如宪政和民主、地方官员的任命和绩效考核制度都影响到地方财政问题，进而影响到地方税，但是在我国目前状况下，由于行政分权对财政分权具有约束，无法解决这些制度性问题，因此，地方税因制度上的原因而产生的问题将继续存在，本书限于篇幅和写作水平的限制并未深入探讨。三是限于篇幅，未能在宪政为基础的法律研究上深入讨论地方税的法律体系问题，以及相关的税权划分问题。这些不足也将是本书继续修改和研究之处。关键词：地方税 财政分权 事权 财权 主体税种

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