公共产品政府垄断的高成本机理与治理研究

在公共管理领域，一切都在发生着突飞猛进的变革，唯一不变的就是变革本身。公共产品的高成本是当前国际上普遍存在的问题，在中国，政府垄断体制形成于传统的计划经济，随着社会经济的发展和公共福祉的逐渐提高，传统服务体制的生命周期也日趋衰老，深化公共产品服务体制与机制的改革已经是相当重要的课题。自20世纪70年代末以来，随着全球化、信息化、市场化时代的到来，西方各国政府为了摆脱财政危机、决策危机和信任危机，掀起了新一轮声势浩大且影响持久的公共管理改革浪潮。尽管西方各国公共管理改革的起因、策略、目标以及改革的范围、步骤、力度都不完全相同，但所有这些改革，归结起来，实际上都是公共产品服务体制与运作机制的创新。这一轮改革以公共选择理论、决策主义为理论基础，引入市场竞争机制、工商企业决策方法，以提高政府决策水平，因而，被称为 “新公共管理”（New Public Management）运动。在这样的背景下，我欣喜地看到了《公共产品政府垄断高成本机理与治理研究》，把新公共管理理论与我国现实的公共管理实践很好地结合起来，从而深层次透析公共资源配置活动中的问题，这在当前以人为本、建设和谐社会，坚持科学发展观背景下，是很有借鉴意义的。公共产品的服务，是任何时代、任何社会最为广泛的公共管理活动。在现代社会的运转活动中，从经济决策、社会服务到国家外交和安全战略、外层空间的竞争，政府都要以某种方式介入，承担着责无旁贷的决策与服务职能。但政府管理的职能是有限的，要有政府决策的半径，就是要体现政府管理的基本范畴，既包括区域方面的决策与决策范围，更大程度上则是政府决策内容的规范界定。作为掌舵于社会的政府，要有所为而有所不为，即不能把掌舵与划桨的权力都统揽在政府手中。例如，就市场而言，政府该管什么，不该管什么，必须有规矩尺度。任何意义上的政府决策，包括了组织、计划、决策、指挥、协调和监督等职能，都应当有一定的理论与实践操作上的决策尺度，包括政府决策的范围与纵深程度，即就是本书所提出并深入研究的公共产品的服务体制问题。公共产品政府垄断高成本问题的提出，把政府决策的范围、决策的内容进行了理性规范，从而使政府决策研究与实践活动进一步科学化、清晰化，特别是作者把政府垄断公共产品的分析放到国民收入分配层面，并把公共产品划分为有形的公共产品与无形公共产品，进一步深入解剖，归纳出不同类型的成本渊源，展示了一个系统分析并相互之间有机联系的分析判断，在不同的公共产品高成本问题上采取不同的治理方式，这是本书的亮点之一，更是本书针对性解决问题的独到之处。在揭示公共产品的政府垄断过程中，应用管理学、数学方法以及逻辑思维有机结合的手段与工具，找出公共产品经营体制与机制创新模式，使有形公共产品的提供由既往的政府垄断走向公平竞争，使政府由传统的“划桨”走向“掌舵”，由经验性经营管理转向科学性经营管理，在提高公众福祉的理念下确立有形公共产品科学经营管理的理论模型与公共资源优化配置的理念；建立低成本经营管理的体制与机制理论，设计出优化公共资源配置的方法体系和操作途径；探索有形公共产品多中心治理制度、方法、模式、思维的创新（以定量分析为标志的长远、近期和多维度预测为研究支点），特别是把控制有形公共产品经营管理中的体制与机制、操作途径完整地设计出来；构建起现代公共管理时代有形公共产品经营管理理念、组织结构、运行机制、效益机制、管理技术和方法，并获得对降低有形公共产品成本实践应用的效果，为揭示有形公共产品经营管理的新规律和管理思路提供理论支持。这种把定性、定量相结合，使政府决策的操作实践进一步有的放矢，特别是政府垄断无形公共产品理论的提出与研究，对于进一步研究公共产品与公共管理理论具有很大的启示意义，这是本书的亮点之二。政府职能，亦称政府功能，是政府管理活动中为实现决策目标或目的所设计的运转方式与运转规律。回顾政府管理历史，对照政府管理公共产品现实，放眼政府管理未来，公共产品政府垄断的高成本现象是影响社会经济发展的重要因素，那么造成政府垄断公共产品成本越来越高的原因是什么？本书的研究认为，现行的政府决策在组织构架、运转方式、决策法则、决策途径以及决策内容、决策思维等多维层面都存在制造高成本、高风险的土壤，即所谓的政府管理职能与业务流程问题。如果不大刀阔斧地改革现行的公共产品服务体制与机制，只在传统政府职能框架下进行细枝末节的修理，是无法从根本上体现公共产品服务的帕累托改善效应的。这样，提出并深入讨论重塑公共管理的基本职能，可谓找到了改革政府、重塑政府的对接点，找到了为社会提供公共产品服务体制与机制的操作支点，这是本书的亮点之三。作者以前写作出版过本领域的许多著作，例如《政府管理半径及其成本的研究》、《政府管理活动中的风险成本问题实证研究》、《重塑政府决策的基本职能》、《政府决策的机会成本实证研究》等书，已经形成了系列研究丛书。同时，在《政治学研究》、《中国行政管理》、《新华文摘》等刊物发现本领域的研究文章上百篇，作者在本领域的许多研究成果被国务院《经济要参》等决策刊物刊载，直接形成了各级政府决策依据，这对于多年辛勤耕耘于公共管理的学者来说是非常欣慰的。如果把作者的这些研究成果包括几本专著、期刊论文、提供给国务院《经济要参》等重要决策部门的研究成果放在一起，仔细阅读，就会发现从内容上看，这些研究成果都是浑然一体的，论著更是直接环环相扣的，具有形散而神不散特征。还可以从这些书及其他成果的逻辑关系上分析出来。如果说《政府管理半径及其成本的研究》铺垫了研究政府成本以及政府决策活动中的机会成本的理论基础，或者说是打造了研究政府决策成本或机会成本的理论平台的话，那么可以认为《政府管理活动中的风险成本问题实证研究》、《政府决策的机会成本实证研究》抓住了政府日常管理决策活动中普遍存在的高风险、高机会成本的实际问题，进行深入解剖与分析，为提高政府在管理决策方面的水平提供了基本依据，亦即说找到了研究并控制或降低政府管理决策成本的坚实支点，而《公共产品政府垄断的高成本机理与治理研究》明确了控制或降低政府决策成本或机会成本的理论依据、制度依据、体制依据、政治依据和法律依据，也就是说给出了提高政府决策与服务能力的杠杆，撬起了在政府决策活动中制造政府决策高成本的顽石。成果之间的这种紧密关系，使整个研究凝结为一个板块，形成了一种在内在联系方面的辩证统一体，使整个研究概念明晰，论证恰当，推理过程体现了完整的逻辑性。过去，我们也看到过这方面的研究与论述，但都是零星的，不系统的，本书以及作者在本领域的研究从某种角度给人们一个研究政府管理非常完整的体系，尽管在内容上也有缺陷乃至错弊，但研究方法、研究途径、研究技术以及研究结论对我国公共管理理论与学术研究的贡献值得肯定。中国的政府成本研究虽然起步相对较晚，但却涌现了不少优秀学者与优秀成果。进入20世纪80年代以来，我国政府决策方面的研究取得了很大的成就，使政府决策理论和学术地位在整个行政决策学中占了一定的分量，其研究特征一般以定性研究为主。本书作为系统提出并研究政府管理半径、政府决策机会成本、政府决策职能、公共产品成本的成果，一方面它把传统的政府决策研究与现代公共决策理论有机地结合起来，研究过程贯穿了实证分析与理论抽象研究相结合、系统分析与综合集成相结合的方法，采用数学模型（博弈论、Gompertz模型、Pearl模型），Delphi 法，决策树，制度经济学分析，组织行为科学，现代公共决策理论的分析方法，以及数理统计和计算机数值模拟方法建立政府决策半径、政府决策成本、政府决策的机会成本、公共产品成本，等等。对于公众承受公共产品服务成本系数和控制与降低公共产品成本的模型，界定政府决策的活动范围，解剖公共产品成本个案，找出控制或降低公共产品服务成本的规律，重塑公共产品服务体制进行了大胆探索。另一方面，本书既大胆探索政府管理理论与方法，又求真务实地抓住若干个案进行深入分析解剖，理论联系实际，把企业成本决策的基本方法嫁接到公共产品成本决策，同时，政府工作任务也可以归纳为对社会需要的产品的生产（包括有形公共产品与无形公共产品），成本控制研究的特征是定量与定性相结合，归纳与推理相结合，个案解剖与综合分析相结合。何翔舟本人既有政府部门工作的经历，又有多年专门的公共管理学科的教学科研工作的实践，能够把现代公共管理理论与公共产品现实的服务体制实践紧密地联系起来，使研究成果能够切合中国实际，更好地解决公共管理活动中的现实问题。另外，从整体内容上看，本书是作者主持的国家自然科学基金项目（71073144）研究成果，得到了国家有关部门的大力支持。根据中国公共管理与公共产品服务实践，该书对人们有如下启示：第一，要转变传统政府管理理念。从传统的行政管理理念向公众服务理念转变，中国党和政府提出建立和谐社会，落实科学的发展观，撒切尔政府提出把公众作为顾客，政府应为顾客服务的原则，梅杰政府进一步提出政府应以公众为中心的观点，克林顿政府提倡企业家政府，总的思想都具有统一性，代表了当代国际社会公共管理最先进的理论与实践观点，要求抛弃墨守成规的观念，规范政府行为和决策范围，提高政府服务质量和服务水平，而提高政府的服务质量与服务水平，控制或降低公共产品的服务成本应该是最实在的体现。第二，要转变政府公务员的权威基础。引入私人部门与市场竞争方式，是现代公共产品服务体制的改革方向，要求政府决策不能像传统的行政人员那样，依靠权力、资历决策社会，而是依靠专业知识服务社会，把服务公众的思路进一步拓宽，例如，《公共产品政府垄断的高成本机理与治理研究》中引用的杭州湾大桥的决策实例，政府组织应用民间资本生产大型的公共产品，作者的观点是“用富人的钱为穷人做福利”，这一理论认识，是对传统公共管理的挑战，对从事公共管理理论与实践的人非常有启发。第三，要转变政府的管理方式。控制或降低公共产品成本，必须把政府绩效建立在政府成本基础上分析，要求摒弃传统的行政决策方式，重塑政府决策职能，建立新的政府决策方式。从过去的强调投入预算转为关注公众福利，从官僚化的程序决策转为激励主动性决策，从控制转向授权，从垄断转入竞争，从标准化服务转为个性化、以公众为导向的服务，从以政府为中心的服务转到以公众为中心的服务。第四，要转变对公务员的考核办法。考核要强调市场与公众的回应，把政府与公务员绩效与成本指标细化，本书提出了指标体系应该是非常可行的。做到效率与效能有机结合，通过公共产品成本的控制测评政府的投入产出绩效，特别是公共产品机会成本的提出研究，对政府的考核由表面深入到机理。学习和贯彻中国共产党十八大报告及十八大产生的各种新理念，瞄准全面小康建设，坚持科学行政、民主行政、依法行政，关注公共产品低成本服务问题是推动社会经济可持续发展，提高各级政府的决策能力与服务水平的迫切任务。为此，我们把这本处于公共管理研究前沿的书推荐给各级政府领导和公务员，从事政府决策的理论研究工作者，以及关心或关注我国政府决策理论与学术研究的同志们，希望从中受到理论研究与实践操作的启迪。中国行政管理学会前会长 郭济2012年12月

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