城乡二元户籍制度改革研究

我国现行的户籍制度是上世纪50年代在实行高度集中的计划经济体制下产生的一种辅助性的政策措施。其所具有的用行政手段调控人口迁移的二元户籍制度最终形成了城乡二元分割的局面。在当时的国际国内环境下，这一户籍制度对稳定社会、控制城市人口增长和加强人口管理起到了一定的积极作用。但是，二元户籍制度在充当社会稳定器的同时，也以牺牲社会公正、平等和经济发展机会为代价，使社会结构出现僵化。随着改革开放和市场经济体制的逐渐确立，这种封闭的带有浓厚行政色彩的户籍制度已暴露出许多弊端。归纳起来主要有：（1）二元户籍制度延缓和阻碍了我国城镇化进程，导致了城乡差距的拉大，制约了农业和农村的发展。（2）城乡二元户籍制度使城乡劳动力市场处于分割状态，严重影响了劳动力资源的合理有效配置和城乡统一的劳动力市场的形成。（3）城乡二元户籍制度致使城市居民比农村居民享受更多的权益，公民身份存在不平等。（4）城乡二元户籍制度对我国政府的人口管理工作带来诸多困难和问题。如户政管理主体多元化、业务重复交错、户口迁移制度过于严格、户籍管理效率不高、流动人口综合管理机制缺位以及流动人口生育状况的监管困难等。因此，改革城乡二元户籍制度已十分必要。首先，改革城乡二元户籍制度是加速我国城市化进程，发展和完善城乡统一的劳动力市场的必然要求。城市化作为经济增长和社会变迁的必然伴随物，极大地依赖于制度性安排。在现实社会，劳动力在原有户籍制度安排下不能自由流动，经济主体自然会产生改变这种制度安排的强烈要求。同时，消费市场的拉动也要求进一步推进户籍制度改革。其次，改革城乡二元户籍制度有助于推动实现农村土地流转制度和农民“市民”身份转换。按人口城镇化水平平均增长1个百分点的测算，今后20年将有3亿农村人口陆续转化为城镇人口。这3亿农村人口转化为城镇人口必然涉及农村土地流转及农民实现“市民”身份置换的问题，这是城乡二元户籍改革必须面对的重大问题之一。再次，从宪法公民权的保障看，改革城乡二元户籍制度亦十分必要。大量实例和本书问卷调查表明，城乡二元户籍分割的制度安排不仅与宪法赋予的公民平等权利和自由权利有所冲突，而且在新的历史条件下，在实际运作中日益严重影响着我国公民，尤其是农村人口政治、经济、社会和文化教育等各项权利的实现。最后，政府人口管理的科学化要求取消城乡户籍分割。户籍制度作为国家公共管理的基本制度之一，具有社会管理、巩固经济基础和促进经济发展的功能，其功能的发挥需要根据社会发展的内在要求而不断进行调整。伴随我国市场经济体制的确立，政府人口管理创新必然要求取消城乡户籍分割。当前，改革城乡二元户籍制度不仅必要，亦具有可行性。首先，从统筹城乡经济发展看，我国社会主义市场经济体制已经确立，为改革城乡二元户籍制度提供了宏观的可行性条件。在市场经济条件下，我国城市化进程明显加快，城市的吸纳力、承载力和扩张力加强。我国乡村经济的市场化程度和专业化水平迅速提高，农村社会结构也发生了重大变化。近10年，我国城镇化速度不断增快，乡村常住人口每年减少约1.6%。这都为取消城乡户籍分割提供了重要的基础性条件。其次，随着我国选举法的修改和侵权法的颁布，现行户籍制度与我国民主政治发展的进程格格不入。目前我国已加入了《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利与政治权利国际公约》两个国际人权公约。从人权的角度说，迁徙自由是人的基本自由和基本权利。同时，市场经济客观上形成的劳动力自由流动，与外来人口流入城镇后无法与当地居民一样享受平等待遇，形成了强烈的制度性矛盾和冲击，构建和谐社会就必须要重视这一问题的解决。再次，从政府人口管理看，居民身份证制度在我国已实行了25年。《中华人民共和国居民身份证法》，规范了居民身份证制度，使得政府行政管理正从管理型向服务型转变。从国家管理角度，国家管理的全部系统几乎都与居民身份证有联系，税收、社会保障、福利等都是如此。同时，改革开放使人口的流动规模不断扩大，重点是由乡村向城市流动。为加强流动人口管理，各地通过体制整合、职能整合、信息整合，不断创新流动人口管理模式，这也为户籍制度改革创造了有利条件。更重要的是，“渐进式”户籍管理制度的改革为最终取消城乡户籍分割提供了可借鉴的有益经验。1990年以来，现行的户籍制度开始了一些具有实质性的改革，包括1997年国务院批准的456个试点镇和小城市给符合条件的农民办理城镇户口。2002年起，沿海一些发达省市进一步废除获得城市户口的农转非指标限制，同时取消农业户口与非农业户口的区别，即实现统一的居民证制度。此外，各地对户籍准入的条件有选择地和渐进地放松，采取居住证制度等，这些都为深入户籍制度改革提供了有益的经验。最后，我国已经具备建立健全覆盖全民、城乡一体的社会保障制度的基本条件。户籍制度改革本身不难，难就难在如何剥离附加在其背后的利益，以及如何构建城乡一元户籍制度并实现所有公民平等享受社会福利目标方面。据报道，目前我国工业已形成较好基础，已具备自我发展能力，工业化和城镇化进程明显加快，工业反哺农业、城市支持农村的条件已基本成熟，总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。这是建立覆盖全民、城乡一体社会保障制度的物质基础，也为破解户籍制度改革的难点奠定了物质条件。当今，可以说，改革城乡二元户籍制度并非是一个纯理论的问题，而是一个具有较强实践性的问题。如何完善操作，尤其是明确改革思路，出台相关改革的配套措施，对于下一步全面推进改革至关重要。我国户籍制度改革应以社会稳定为主要价值导向，采取渐进的方式。根据我国各个地区经济社会发展程度不同，户籍改革在不同地区，针对不同的发展阶段，允许不同的探索和选择，强求步伐一致搞“一刀切”并不可取。要审时度势、因地制宜，在国家宏观调控下，允许各地实行不同的改革模式。当二元制模式改革进行到一定程度，条件相对趋于成熟，势必需要突破其本身的局限，逐步向一元户籍制过渡，从而在全国范围内实行统一的户籍制度。因此，一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。具体改革思路为：（1）根据不同城市类型，逐级稳步推进。按照小城镇、沿海一般城市、内地一般城市、京津沪等特大城市的不同情况，因地制宜制定改革政策和具体办法，中小城市和小城镇率先放开农民工落户条件，大中城市逐渐取消非本地户籍的人才落户限制。各地要逐步放宽户口迁移政策和农民的落户条件。（2）我国人口总量大、地区分布不均衡，加之城乡差别、地区差别扩大趋势尚未扭转，在户口迁移政策以及其他相关政策的调整方面，既要确保基本政策的全国统一，又要兼顾各地的不同情况，特别是城市的综合承受能力，给地方一定的自主权。比如，对北京、上海、天津、广州、武汉等人口压力较大的特大城市，应允许其在一定时期内继续实行适度从紧的户口迁移政策，有规划、分步骤地满足人口的落户愿望，防止人口过度膨胀。（3）加快发展中部地区，建立人口流动的缓冲地带。在市场经济条件下，资源总是流向价格更高的地区。但东部地区的人口容量也有限，一方面是每年不断增加的户籍制度改革的压力，另一方面又是城市化水平不足的客观条件对人口容量的限制。因此，在户籍改革的整体思路上需要在西部地区和东部地区之间建立一个过渡区域，起到户籍制度放开以后缓解人口向东部大规模流动的压力的作用。这个缓冲地带就是中部地区。中部地区的迅速发展可以大大缓解人口向东部发达地区流动的压力。（4）加快西部地区城市化进程，使人口布局在地理位置上趋于合理。加快西部大开发，推动城市化进程，不仅会促进和带动西部地区城乡一体化进程，而且西部城市的发展就地会容纳和消化区域内向城市转移的人口，这样也会使人口在地理位置布局上更趋合理。同时也会减轻东部、中部城市人口的压力。因此，加快西部大开发，仅就户籍改革的角度其意义也非一般。从我国近10多年户籍改革的实践分析，户籍制度改革大致要经过这样三个阶段：（1）第一阶段：放开小城市、小城镇的户籍政策，大中城市降低户籍门槛。这一阶段的改革主要在县、镇两级展开，并于2001年开始启动。同时，一些大中城市通过制定投资移民、吸引人才移民、购房移民等落户政策，标志着大中城市开始降低户籍门槛。但由于小城市、小城镇的户籍改革的相关措施难得配套，改革不可能触及城乡二元结构导致的深层次矛盾。在有关土地制度、社会保障、公共服务、就业等问题未全面统筹下的户籍改革，其改革效应是有限的，改革也只能是处于改革全过程的初级或探索阶段。（2）第二阶段：中等城市（地级市）全面放开户籍，大型城市（省会城市）、特大城市（如北京、上海、广州等）继续降低门槛，城乡统筹发展力度加大，社会保障省域内统筹。这一阶段时间可能要长一些，需要10年左右。（3）第三阶段：大型和特大城市全面放开户籍，全国形成城乡统一的户籍管理制度，社会保障实现全国统筹。当然进入这一阶段，在时间上在我国至少需要15—20年，在城市化率方面至少达到60%以上，在经济收入方面，达到全面实现小康，公民文化素质方面也将会比现在有较大提升。目前，我国户籍制度的改革从总体上来看，目标不明、思路不一、指导方针不确定、局部改革与全局性改革不统一，改革实践要求，有必要出台一个能指导全国性户籍改革的中长期方案，以统一指导下一步的改革。城乡户籍分割不可能长期存在，任何一次改革也不可能长期分散进行或由地方局部实验，尤其是户籍问题是一个全国性的大问题，到一定时期或阶段更需要全国统盘规划、协调实施。因此就户籍实质来说，全国公民在户口与户口之间不应存在任何权利、责任以及相关的利益差别，并且公民在自由迁移和入籍方面应受到法律和制度的严格保障。户籍改革方案总体上应坚持“户改先行、配套跟进、量力而行、逐步到位”的思路，分阶段分步骤地进行。改革城乡二元户籍制度，立法必须先行。根据新的变化和形势，国家应当和有必要制定一部全国统一的《户籍法》，以法律的形式固定我国户籍登记、迁移、管理制度，充分彰显公民身份特征。户籍法应充分反映户籍制度的基本功能，明确户籍管理的机构和职责，以及户籍登记变更的具体程序，实行公民在居住地登记户籍的制度。统一城乡户籍，国家如何操作支援农业和农民的政策，是户籍改革中应注意解决的重大相关配套问题。破除城乡二元结构，破解“三农”发展难题，就要在加快建立以工促农、以城带乡长效机制和形成有利于城乡经济社会发展一体化的体制环境、制度安排上有所突破和创新。对此，建议国家立法机关制定《农民增收和农业发展支持法》，来强化我国《农业法》业已确定的促进农业现代化发展目标的法律实现机制。要健全社会保障体系，将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新型农村养老保险体系，并逐步实现城乡居民养老保险一体化。要完善农村土地流转制度，实现农民向“市民”身份转换的对接。农村人口转化为城镇人口，必然涉及农村土地流转及农民实现“市民”身份置换的问题，这也是城乡二元户籍制度改革必须要解决的一个重大问题。对此，要进一步完善农村土地流转制度，健全农村土地承包经营权制度，完善农村宅基地使用权制度和征地制度，积极探索农村土地流转的多种形式，逐步实现农民向“市民”身份转换的对接。统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化进程，也是取消城乡户籍分割的必然路径选择。为此，政府应制定适合农民工定居城镇的住房政策，地方政府应建立健全城乡统一的就业服务体系，大力发展县域经济，完善小城镇发展的相关政策，注重城乡管理体制的改革完善。总之，城乡二元户籍制度改革正处在关键时期，需要研究和解决的问题重大、涉及面广，本书研究的一些问题也还需要不断深入，我们也将会继续关注这些问题。

全部显示∨