政府转型、公共支出调整与中国经济发展

转型背景下政府公共支出的经济发展效应是公共经济领域关注的基本问题。改革开放30多年来，中国经济实现了高速增长，政府的财政政策发挥了重要作用，特别是适应市场经济发展的公共支出政策的不断调整。当前，中国经济快速增长的同时伴随着社会公平问题日益突出，经济发展失衡问题集中爆发。随着经济社会的发展，人们对于公共服务的需求不断增加，与此同时，近年来，政府在公共服务领域失责程度却不断加剧。在这一过程中，经济转轨的体制背景是一个具有重要影响的约束条件。结合体制转轨的背景，基于政府职能由经济建设型向公共服务型转变的视角，对政府经济职能的执行成本——公共支出进行研究，分析与政府职能转变相适应的政府公共支出转型及其对经济发展的影响，具有一定的理论价值和实践意义。国内外关于公共支出的相关研究主要涉及了公共支出的含义与范围、公共支出的规模与结构、公共支出对于经济增长的影响和公共支出对于社会公平的影响四个方面。综合分析发现，以往的研究主要存在以下几点局限：第一，政府公共支出调整多以促进经济增长率最大化为唯一目标；第二，公共支出多归类为生产性支出和非生产性支出，对经济增长或社会公平的影响缺少二者的协同分析；第三，经济水平考察通常侧重于经济总量分析；第四，公共支出调整对具体的经济制度与经济体制多有忽略。鉴于此，本书结合发展经济学、公共经济学等相关理论，构建了一个崭新的公共支出分析框架，把经济增长与社会公平统一于经济发展的理论框架之中，基于政府职能转变的视角对公共支出转型及其对经济发展的影响等问题进行分析。本书的主要内容有以下几个方面：第一，从公共产品与政府职能理论分析入手，对政府职能转变与公共支出转型的关系进行理论分析。经济转型使政府的行为目标和约束条件都发生了根本性变化。公共支出是政府行为的数量反映，体现政府政策选择和执行成本。公共支出结构的变化有效地度量了政府职能的转变。在中国，随着经济体制转轨，政府职能从经济建设型向公共服务型转变，公共支出结构也应当从原来的经济建设型转向公共服务型。第二，考察中国公共支出转型中公共支出规模与结构变化的时空特征，并通过部分发达市场经济国家和发展中国家经济发展水平与公共支出规模结构的国际比较，剖析中国政府在安排公共支出方面存在的与政府职能转变不相适应的问题。研究发现，中国的公共支出结构事实上已经从经济建设型转向公共服务型；改革开放以来，中国政府提供的公共服务产品还较短缺，其公共服务职能并没有得到切实的增强。第三，依据公共支出转型中规模结构调整与经济发展水平关系的理论推论，采取中国相关年份的时间序列数据和省级横截面数据，运用向量自回归方法，实证检验政府公共支出转型中公共支出规模结构调整与经济发展水平之间的长期和短期均衡关系及其因果关系。接着，以中部六省为例，就公共支出转型对经济发展的三维影响进行分析。另外，本书还采用最小二乘法，估计了公共服务支出总量与结构对经济增长与社会公平的影响。研究发现：在中国目前经济社会发展水平还较低、社会公共设施和公共服务水平与市场经济较发达国家相比也非常不足的情况下，教育、医疗、卫生等公共设施与服务水平表现为对经济发展水平的负向作用；基本公共服务支出的名义GDP所占比重与经济发展水平正相关；政府预算内支出的名义GDP所占比重与经济发展水平为反向变动关系；长期而言，经济建设支出、地方财政支出是经济发展的格兰杰原因，公共服务支出、基本公共服务支出和政府预算内支出不足，而基本公共服务支出与经济发展呈双向因果关系，反过来，经济发展水平还是政府预算内支出增加的长期原因；公共服务支出的增加并没有带来预期的经济增长效应，同时也没有导致全社会成员公平地享有经济增长的好处；一般公共服务支出占总支出的比重的增加抑制了经济增长，也不利于提升社会公平；教科文卫等基本公共服务支出占总支出的比重的增加对经济增长有促进作用，同时能显著提升社会公平。第四，结合中国实际，对公共支出由经济建设型向公共服务型转型的影响因素进行分析。研究发现，经济总量规模、体制因素、收入不平等状况、财政供养人口和转移支付规模为公共支出转型的重要影响因素，但其对公共支出转型的影响程度具有非均衡性。第五，分析转移支付对中国地区公共服务水平的影响。研究发现，一个地区的财政收入、经济发展水平、地区转移支付总量、一般性转移支付与中国区域间教育的均衡发展正相关，而税收返还则阻碍了地区教育均衡；地区的财政收入、人均GDP、人均净补助、一般性转移支付、专项转移支付与人均卫生经费、人均社保经费呈正相关关系，而税收返还阻碍了人均卫生经费、人均社保经费水平；专项转移支付没有在用途上进行合理安排，妨碍了社会保障事业的发展。第六，探讨政府转型中的公共服务体制建设问题。分析政府转型中公共服务体制建设在当前的必要性。当前公共服务体制存在的问题：一是中央和地方没有形成规范的分工和问责制；二是公共财政制度不完善；三是城乡统一的公共服务制度不完善。提出公共服务体制建设的重点是：公共服务型政府的构建、公共财政体制的建立、公共服务市场体制的完善与推行公共服务均等化。最后，提出六点政策建议：一是政府公共支出政策应从效率观转向以再分配为核心的公平增长观，以公平促发展；二是加快公共支出转型，进一步提高公共服务性支出尤其是基本公共服务支出比重，把建立公共服务体系作为推进政府职能转型的主要任务；三是尽快实施基本公共服务均等化，发挥其调节社会收入公平的作用；四是加快公共财政体制建设，克服政府支出严重低效浪费现象；五是进一步完善转移支付制度；六是注重适度调节公共支出总量来提高公共支出转型程度。本书是一个基于经济转型背景下进行公共支出经济发展效应研究的崭新议题。在整个研究的推进过程中，也存在一些局限：第一，本书使用的样本量相对较少，并且有些具有地域和产业限制，样本数据质量还可能有待提高，一定程度上影响了研究假设检验模型参数估计值的理想程度，影响了研究结论的适用程度。第二，就公共支出转型结构而言，经济建设支出与公共服务支出两大类支出的数据采用的是一般预算内支出。这主要是考虑到一般预算内支出在时间序列上具有相对的稳定性和可比性，而预算外支出由于统计口径几经变化，可信度降低，而且限于数据收集与处理的困难，无法对其结构进行准确分类，本书没有将其纳入到两大类支出。第三，本项研究在实证检验过程中，忽略了某些与主要研究变量没有直接关联的变量，比如，略去了国家财政债务还本付息支出。由于官方未公布过公债的利息支出数据，随着公债的发行量越来越大，利息支出占GDP的比重将会提高。据有关方面预测，中国预计10年后利息支出将占GDP的4.5%，加上预算外支出，中国公共支出远比目前的高。第四，经济发展这一概念内涵丰富，经济发展指标体系的构建本身具有较大的复杂性。根据研究初衷，笔者仅就经济总量增长、经济结构优化和社会公平程度提升三个方面进行相关指标遴选，加上数据收集与处理的困难，经济发展指数的构造会存在一定的偏差，这对本书结论的可信度会产生一定的影响。这本书是国家自然科学基金项目“促进区域经济协调发展的公共支出宏观效应及其影响机制研究”（批准号：41101124）的阶段性成果。当然，它肯定还有其他不成熟和不完善之处，希望通过本书的出版，建立一个能够与广大读者交流的平台，在相关的领域继续深入研究，取得更多更好的成绩。作者2011年5月

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