转移支付对中国县级财力差距的影响研究

本书选取转移支付对中国县级财力影响为研究对象，以2005—2009年为观测期，深入分析了转移支付对县级财力差距的效应，以期对完善以平衡县级财力为目标的转移支付制度提供一些理论和现实支持。本书根据“相关理论分析—现状分析—理论假说—实证分析—结论与建议”的分析思路进行论述，得出了如下结论：总的来说，转移支付在一定程度上平衡了县级财力差距，促进了县级财力收敛，但是转移支付调节后的县级财力差距依然较大，转移支付对各地区县级财力差距的影响呈现了显著的特征，转移支付的项目结构和分配方式不利于缩小县级财力差距，限制了其均等化作用的发挥。具体而言，主要内容有以下几点：第一，在归纳了中国县级转移支付的项目构成与变迁的基础上对县级财力进行现状分析，并提出理论假说。目前，中国县级转移支付包含了税收返还、一般性转移支付、专项转移支付以及上解性支出四种基本类型。这四种基本类型的政策目标和分配方式不尽相同，既体现出了县级转移支付的“共性”，也体现出了“个性”。对比转移支付前后的县级自有财力和可支配财力的变化情况，本书发现，县级可支配财力中有50％左右来源于自有财力，而另外超过50％的部分来源于净转移支付。在转移支付中，专项转移支付在2009年超过一般性转移支付，成为县级转移支付收入中的最大项目；一般性转移支付在2005—2008年占转移支付收入的比重最高，但是有不断下降的趋势；税收返还占比最小且不断下降。在财力的地区分布中，东部地区县级自有财力占其可支配财力的比重最高，占全国自有财力总额的比重也最高，约有2/3的自有财力分布在东部地区；西部县级自有财力占其可支配财力的比重次之，占全国自有财力总额的比重略多于1/6；中部县级自有财力占其可支配财力的比重最低，占全国自有财力总额的比重与西部地区接近，约为1/6。在各项转移支付中，税收返还主要集中于东部地区，专项转移支付和一般性转移支付主要倾斜于西部地区，而中部地区在转移支付的分配中处于尴尬地位，这是中部地区的可支配财力是三大区域中最低的主要原因。根据现状分析和判断，本书提出了转移支付平衡县级财力的七大假说。第二，通过对转移支付前后县级人均自有财力和人均可支配财力的不平等指标的测算，度量了转移支付前后县级财力差距，发现人均可支配财力的不平等指标较人均自有财力的该指标有所降低。采取基尼系数分解法，对全国县级样本的财力项目要素进行分解，发现自有财力对县级财力差距的贡献率不断下降，而净转移支付对县级财力差距的贡献率不断上升，有一半以上的财力差距由净转移支付导致。其中，税收返还对财力差距的贡献最低，这可能与税收返还在县级转移支付中所占比重最低，且呈现不断降低的趋势有关；一般性转移支付的贡献率在2005—2007年是最高的，但是呈现出小幅下降的趋势，这可能和一般性转移支付中均等性转移支付的占比过低，且一般性转移支付占转移支付比重呈下降趋势有关；专项转移支付的贡献率在2008年以后超过一般性转移支付，成为贡献率最高的项目，这可能和专项转移支付规模不断膨胀有关。上解性支出对财力差距的贡献率为负，表明上解性支出缩小了县级财力差距，但是这一积极作用有限。进一步地，对以总人口和财政供养人口平均的一般性转移支付中的因素法转移支付进行基尼系数分解后发现，以总人口平均的因素法转移支付对县级财力差距的贡献率远远大于以财政供养人口平均的贡献率，说明因素法转移支付并没有考虑到总人口的因素，而是考虑了财政供养人口。另外，一般性转移支付、专项转移支付、税收返还的固有分配方式也是拉大县级财力差距的一个重要原因。通过对地区（东中西部县、农业县和非农业县、贫困县和非贫困县、民族县和非民族县）的项目要素分解，发现在发达地区自有财力和税收返还对县级财力差距的贡献率较高，落后地区一般性转移支付和专项转移支付对县级财力差距的贡献率较高，而上解性支出在发达地区对县级财力差距的积极贡献率高于落后地区。采取泰尔指数分解法对以上地区进行子集分解后，发现转移支付后地区间差距和地区内部差距均有所缩小，但是地区内部差距对财力总差距的贡献率却上升。这可能是因为中央转移支付在各区域和各省的延续性不同以及各省财政体制和转移支付制度的差别所导致的。采用基于回归的因素分解法，对以转移支付为核心变量的影响县级财力差距的各因素（如人口、经济发展水平、省管县因素、区位因素、民族自治政策、贫困县称号等）进行回归分析和因素分解。回归分析结果显示，转移支付是影响县级可支配财力的重要因素；而省管县体制下，县级政府能够获得更多转移支付资金的途径，从而提高可支配财力。进一步地，通过分位数回归，分析了影响县级财力因素在十分位组的变化情况，结果显示，转移支付对较高财力组（50％—80％）的影响大于低财力组，说明扩大转移支付规模的最大受益者是较高财力组。因素分解结果显示，无论是静态分解还是动态分解，转移支付是县级财力差距贡献的最大因素，2005—2009年，在各因素中，转移支付对县级财力的贡献率达到30.51％，成为县级可支配财力差距的主导因素。而在以上不同性质的各地区可支配财力差距的分解中，转移支付对合理差距贡献度均在10.59％—36.20％，对不合理差距的贡献度在0.36％—20.09％。第三，为进一步探讨转移支付对县级财力收敛的作用，本书对县级人均自有财力和人均可支配财力进行了σ收敛、β绝对收敛和俱乐部收敛，对县级人均可支配财力进行了β条件收敛实证检验。结果表明，县级人均自有财力和人均可支配财力除了2007—2008年出现发散以外，其余年份均存在σ收敛；县级人均自有财力呈现β绝对收敛态势，人均可支配财力存在β绝对收敛和条件收敛，转移支付对县级可支配财力增长率呈显著正的作用，促进了县级财力收敛。其中，税收返还和上解性支出对可支配财力增长率呈显著负的作用；一般性转移支付和专项转移支付对可支配财力增长率表现出正的作用，但是均不显著。第四，结合实证分析的结果，本书提出明确县级转移支付制度的政策目标取向、修改并完善转移支付分配方式、优化县级转移支付结构、科学界定地方合理财力差距和促进县域经济协调、均衡、特色发展的政策建议。本书力求在以下几个方面得以突破和改进：首先，在研究对象上，目前国内对转移支付与地方政府财力的研究一般集中于省级层面，或是对某一省内政府间转移支付对各县财力差距的影响，对于全国范围内的转移支付与县级财力差距关系的研究仍然较少，且时间也截至2006年。本书聚焦于2005—2009年转移支付对县级财力差距的影响，从而对前述学者的研究进行了推进和延伸。其次，在研究方法上，一方面，现有的研究多采用的是转移支付的项目要素分解和地区子集分解，但是对转移支付及其他影响县级财力的主客观因素对县级财力差距的贡献率的研究仍属空白。本书以Fields-Yoo静态和动态分解法研究了转移支付作为县级财力差距主导因素的贡献率，以Oaxaca-Blinder方法分析了转移支付对不同地区的县级财力差距的贡献率，从而全面度量了转移支付作为县级财力差距的主导因素的影响程度。另一方面，目前国内对县级财力收敛性的分析尚属空白，本书从这一视角出发，探讨转移支付前后县级财力收敛性的变化情况，以及转移支付不同项目对县级财力增长率和收敛性的影响，以期为政府财力的收敛性问题提供一个相应的研究框架。当然，本书在以下方面还存在缺陷：一是由于受到所收集资料和统计数据的限制，本书在研究县级政府财力问题时所得到的县级财政收入仅限于一般预算收入，因此，这会对衡量县级财力造成一定的影响。二是由于统计数据庞杂和笔者精力的限制，本书并没有对县级财力的外部性进行深入分析和探讨，当然，这也将是笔者未来继续研究的一个重要方向。三是由于目前中国省以下财政体制并没有唯一模式，这就使本书在分析县级财力差距的原因和县级转移支付制度时只能作为一般性的分析，而无法触及特殊化。 关键词：转移支付　县级财力　财力差距　不平等分解　收敛性分析

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