强农惠农政策促进陕西农民增收研究

经过30余年发展，陕西农民人均纯收入已从1978年的133元提高到2012年的5763元，增幅居全国第10位，连续6年高于全国平均水平。从纯收入结构看，陕西农民经营性收入占比高但增速慢，2010年前一直在陕西农民纯收入中占首要地位；2011年，首次出现劳务性收入超越经营性收入状况，2012年劳务性收入占比高出经营性收入占比7.5个百分点。转移性收入占纯收入的9.4%，财产性收入占比一直很低，2012年财产性收入200元，同比增长21%，增长幅度在四项收入中最大，但占比仍然很低，仅为3.5%。陕西城乡居民收入比2001年突破3.5、2003年突破4之后，一直保持4以上高位，2012年有所降低，城乡收入比为3.60：1，较上年缩小0.03，但仍然高于全国平均水平，反映出陕西城乡居民收入差距较大。陕西农民收入甚至达不到西部地区平均水平，更远低于中东部、东北地区农民收入平均值。陕西农民收入呈三大特征：其一，收入增速低于全国平均水平，除2010年和2011年外，1994年以来全国农民纯收入均高于陕西50%以上；其二，陕西农民收入增速赶不上同期GDP增速；其三，陕西农民收入增长态势不稳定。一系列强农惠农政策的施行，在促进陕西农民增收的同时，在实践中也暴露出诸多缺陷。其一，土地承包政策。这一政策在20世纪70年代末80年代初特定历史条件下，由于产权关系的相对明晰，适应了“理性人”、“经济人”要求，使农民由“为大家干”变成“为我干”，劳动生产率和土地利用效率空前提高。但是这一政策的缺陷近些年也逐渐表现出来：一是土地承包政策的产权制度不完善，不但影响农民对农地的长期性投入，而且影响其对农地的短期投入。现行制度强调土地公有制，农民家庭不享有所有权，或者承包土地的所有权模糊不清，缺乏明确的产权边界，农民与土地难以建立稳定的利益关系，难以真正享受土地增值收益。农民无心对土地投资，既导致土地肥力递减，还存在因不法官商勾结、利用建设征地牟取暴利而农民个体却因土地的集体属性而难以维权的可能性。二是现行土地政策的一大特点是“人均一亩三分地，户均不过十亩”，土地的碎片化，不利于规模经营和产业化经营，不利于农业生产率的提高，甚至危及国家粮食安全。三是陕西农村出现“空心化”现象。由于粮食价格长期偏低而农业生产资料价格不断上涨，单纯在土地上务农获得的收入占总纯收入的比重不断下降，加之农业投资相对于工商业收益较低，无法有效吸收资本金，随着城镇化、工业化对劳动力的庞大需求，陕西成批青壮年劳动力脱离土地外出务工经商，农村劳动力、资金均出现了“空心化”。其二，土地承包经营权流转政策。土地承包经营权流转政策的施行，一方面拓宽了陕西农民增收渠道，加速了陕西二元经济结构向城乡一体化转变，推进了农村金融及农村土地的资本化与市场化。另一方面，这一制度目前尚未成熟，其应有效应未得到充分发挥：一是由于农民对土地所有权的缺失，农地流转仍是凤毛麟角，仍未形成规模化经营，农地流转不普遍，土地流转速度远落后于农业劳动力向非农部门流转速度；二是有限的流转还存在市场不规范、规模化经营难实施，很多农户仅是口头协议或者私下自发进行，大多存在着手续不完备、不规范等问题，一旦出现侵权行为，被侵害的一方很难依法维护合法权益；三是在流转中政府既是规则制定者又是参与人，这种同时兼任“裁判员”和“运动员”双重身份的特殊性，极易产生寻租行为，存在地方政府部门与开发商共同侵害农民利益现象。其三，农村基础设施建设政策。陕西农村水利、乡村公路、广播通信等基础设施建设取得骄人成绩，农村公共物品供给以及公共服务水平大幅度提高。但农村基础设施建设仍不够完善：一是由于政府多部门之间未实现有效衔接、村庄建设规划滞后、缺乏统一规划、引导与管理，农村基本建设投资基本处于散乱无序状态，投资分散，效益低下；二是由于管理机构、人员不到位，缺乏必要的管理维护经费，除日常管理不到位外，一些基建工程存在安全隐患，环卫管理与城乡一体化发展不配套，农村基础设施重建轻管甚至失于管理的问题突出。其四，陕西促进农民增收“七大工程”政策措施。近年陕西促进农民增收“七大工程”的实施，通过发展“一村一品”特色产业、抓粮果畜菜等比较优势的农产品生产，对促进陕西农民增收成效显著。但是这些政策仍旧存在诸多问题：一是政策覆盖不全面，偏重于经营性收入和劳务性收入，对种植业进行投入多，对农民就业和创业的支持力度不够，几乎未涉及财产性收入和转移性收入。二是农业经营方式粗放，生产效率低下，多种因素的结合使得相当部分农户不得不靠天吃饭，同时面临自然和市场双重风险。“七大工程”对农民面临的生产风险保障不足，难以从根本上改变农民的生产种植模式，对其面临的诸如虫害、自然灾害、市场波动等风险不能提供全面的防范和政策性援助。三是政策实施透明度有待进一步提高，存在着项目资金违规使用以及农民补助款发放不及时、不到位等问题。其五，新农合、新农保及农村低保制度。广覆盖、低水平的新农合、新农保及农村低保制度，在制度建设、保障服务网络建设、稳定社会、促进基本公共服务均等化方面贡献巨大，但新农保对农民的吸引力不够，保障力度太小，新农合筹资机制尚不完善，没法真正使农民病有所医、老有所养，目前的制度设计无法防范农民因病返贫、因灾致穷风险，无法消除农民生产生活的不稳定性，政策规定尚需完善。其六，全面取消农业税政策措施。全面取消农业税使农民减负的同时，却瓦解了农村公共品以及基本公共服务供给的内生性，加之政府在为农村提供基本公共物品及公共服务中存在失灵，导致农村公共产品与服务供给乏力等显著问题。制约陕西农民增收因素因收入方式不同而不同。第一，农村剩余劳动转移量、户籍制度及农民受教育程度、农村劳动力供求弹性、区域城镇化水平、产业结构、农民工就业的法律保障以及工会的力量等多个因素制约陕西农民劳务性收入提高。第二，通过对关中地区粮食种植的成本—收益分析发现，在现行土地碎块化经营背景下，由于农产品价格涨幅总赶不上农资成本涨幅，每亩粮食种植的年收益仅58元。微薄的收益，是大量农村劳动力离土离乡放弃农业生产、撂荒土地或潦草种植的重要原因。阻碍陕西农民经营性收入进一步提高的主要因素，一是现行土地制度未赋予农民土地所有权；二是农业机械总动力、财政农林水务支出及人均耕地面积等农业生产投入不足；三是农业发展中的外部性现象明显；四是农村金融服务水平较低；五是其他诸如税收政策、价格调控等国家宏观调控政策不到位。第三，陕西农民财产性收入绝对数小，至2012年人均财产性收入200元，在农民收入结构中占比极低。陕西农民拥有的土地面积及房屋间数比城镇居民高出许多，但并未有效增加财产性收入，除区位因素、公共设施条件不到位因素外，最根本原因在于农民未获得土地和房产（宅基地）所有权，从而使财产估值大为降低，加之农地、宅基地流转市场缺乏，农地转让收入大部分不能被农民获得，农民缺乏转让土地的机会和愿望，也妨碍了农民获得应有收益。第四，制约陕西农民转移性收入增加的因素较多，较为重要的，一是转移分配政策不完善；二是政策执行过程不透明，缺乏有效监督；三是转移性支出结构单一；四是转移性支付力度偏小。第五，陕西农民虽能得到一定程度社会保障，尤其政府对农村合作医疗补助每年增幅较大，但与高速发展的陕西经济、超高速发展的陕西财政收入和日益上涨的物价水平相比，每月55元的养老金及支付给享受低保者每月85元的低保标准则显过低。无论是新农合、新农保还是低保政策，普遍都存在受惠面较窄、保障水平低、程序过于烦琐、筹资来源单一、筹资结构不稳定、基层管理薄弱等诸多问题。其中，能否大幅提高社保标准，成为制约农民保障性收入的决定性因素。有必要进一步采取一系列扶农、帮农、惠农、强农、富农组合政策，促进陕西农民增收。首先，加大陕西农村城镇化、农业工业化和产业化步伐，促进劳动力外部转移和就地消化，构建就业保障和促进方面的地方法规，组建陕西省公益性职业介绍网络，强化陕西省农村居民的技能培训和职业指导，改革现行户籍制度，统筹城乡发展，这些应成为促进陕西农民劳务性收入增加的政策着力点。其次，促进陕西农民经营性收入增加，需美化净化农村，创造良好的人居与旅游环境；需劳动力资源、社会资本聚拢和土地的集中规模经营；需陕西各地挖掘产业优势，走特色经营之路；需打破小农经营方式对陕西农民增收的瓶颈约束，走农业产业化、工业化、规模化发展之路；需政府提供更充分的农村基础设施投资、教育投资、公共医疗、农资价格干预政策、农资综合补贴及农民风险防范制度等公共产品和服务。再次，促进陕西农民财产性收入增加，需尽早界定土地所有权，并核发土地所有权凭证，还地权于农民，为保障陕西农民财产权益提供制度依据；需改革现行土地征用政策，建立土地流转中介机构，逐步引导农民变目前小规模、分散化土地经营为公司化、规模化、集约化土地经营模式；需改变农村宅基地制度，明确界定农户对宅基地及其房屋的所有权，培育规范的农村房屋产权流转市场，为农村居民住房商品化、市场化创造条件。复次，促进陕西农民转移性收入增加，除需要随物价上涨等因素提高农业补贴标准外，还可将良种补贴和粮食直补合并成粮食种植补贴，以当年播种面积为准，给予粮食种植者补贴；陕南陕北的转移支付政策，不再以粮食而以当地主导农作物生产为补贴依据。最后，建议将保障性收入从转移性收入统计口径中分离出来，单独反映与评价。现阶段，政府有责任也有能力保障农民基本生存生活条件，城市反哺农村既符合国际惯例，符合现代社会相对富裕群体接济相对弱势群体的价值观，也是对新中国成立几十年来广大农民巨大牺牲的必要补偿。建议将保障性支出纳入政府预算，依法管理；建议大幅提高陕西农村基本养老金标准、农村五保供养最低标准及其他各类低保标准，并考虑物价上涨和经济增长因素，按一定年增长率递增。近年陕西省政府对参加新型农村合作医疗保险的农民每年增加50元补助金额的举措，对吸引农民持续参保增加医疗保障意义重大。若能将这一思路制度化，并按照某一增长率逐年递增，更为妥当。陕西筹集农村社保资金，要多元并举，除争取中央财政更多转移支付、部分国企股份转由省社保基金持有等渠道外，还应积极争取试点，开征社会保障税、从农村土地收益中提取农村社会保障资金、发行农村社会福利彩票等措施，多渠道全方位筹集陕西农村社保资金，努力为和谐农村、和谐陕西构筑安全防护网。

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