政府与民间组织的合作：基于残障人士社会保障发展模式研究

内容概要本书旨在分析残障人士社会保障中政府与民间组织开展合作的必要性、现状以及可能的方式。本书从宏观、微观两个层面解读和诠释了政府与民间组织合作模式，并提出宏观层面合作关系的达成路径和微观层面合作模式的8大要素，拓展和丰富了有关政府与民间组织合作模式的理论研究，推动政府与民间组织的合作实践，有助于实现残障人士的“平等、参与、共享”，推进和谐社会进程。正文共包括5部分的内容： 第一章　研究需要与实践要求。发展残障事业，要以政府切实承担起自己的责任为前提条件，但由于政府承担能力的有限性和残障群体自身需求的特殊性，残障事业的蓬勃发展需要民间组织的参与。这一点不仅有丰富的理论予以支撑，更是源于残障事业和社会保障体系的实践要求。政府失灵和市场失灵理论论证了民间组织参与社会保障的必要性；福利多元主义和善治理念阐明了民间组织参与社会保障的可行性；志愿失灵理论则说明民间组织发展离不开政府的引导和支持。政府与民间组织开展合作也源于实践要求，既是改善我国残障人士生活状况的现实需要，也是社会建设和社会管理创新的重要内容，更是社会保障协调发展的内在要求。 第二章　合作现状与问题分析。在残障人士社会保障日渐完善、助残民间组织愈加壮大的今天，政府与民间组织之间的合作意愿较强。但整体而言，合作还刚刚起步，处于“磨合”阶段，合作的促进以及合作的过程都存在较大的随意性，且多是建立在个人关系上，组织层面的深层伙伴关系尚未建立。直接后果是残障人士的生活状况难以得到根本改善，残障人士对社会保障政策的认可度不高，且民间组织在制度建设上的倡导作用难以发挥。究其缘由，一是民间组织自身运作艰难，缺少与政府合作的实力；二是由于体制和政策瓶颈，民间组织缺少与政府合作的环境和空间；三是由于身份不同、待遇不等，民间组织之间缺少公平竞争的机制。 第三章　理论思考与经验总结。在系统归纳有关中外政府与民间组织合作互动的文献的基础上，完整地理解“合作模式”一词，需要从宏观和微观两个层面来看。宏观层面的合作模式代表一种关系定位，相同的目标、相同的价值追求和良性互动是判断合作模式是否存在的重要标准。微观层面的合作模式代表民间组织和政府开展合作的具体方式。两个层面之间的逻辑关联是：合作关系的存在是探讨合作方式的前提和基础；合作方式是合作关系存在和实现的载体和实践归宿。通过梳理中外政府与民间组织的合作实践，总结出以下两点：一是从宏观层面看，合作关系的达成、实现、巩固、加强和走向稳定的过程的实质就是残障事业中慈善事业与制度化社会保障部分有机融合的过程，特别是与社会福利子系统理念统合、制度弥合、资源整合的过程。二是从微观层面看，政府与民间组织的合作方式是多元化的，制度规范、法律保障、从成功的项目设计入手等是合作成功、持续的重要保证。 第四章　责任定位与模式设计。政府与民间组织实现功能上的互补和衔接是构建和谐社会的内在要求：政府做不好的，需要民间组织来承接；政府做不完的，需要民间组织来补充；政府不能做的，需要民间组织来领衔。残障人士社会保障由政府主导是这一事业发展的内在要求，也符合国际惯例。当然，在社会保障不同子系统中，政府主导的表现不同，为了全方位地了解政府在社会保障中的作用，可以分类、分项、分层、分级予以界定。尽管理论界关于残障人士社会保障中政府责任的界定已形成共识，但由于种种主客观因素，实践中政府责任却难以充分履行。民间组织是志愿性组织，其在实践中的客观功能就是弥补政府力量的不足，因此，理论上，政府责任的应尽未尽或难以履行之处都可以成为民间组织的参与空间。民间组织具有政府无法取代的优势功能，两者应遵循优势互补的原则开展合作。分类来看，倡导功能是社会团体的优势功能；服务功能是民办非企业单位的优势功能；资助功能是基金会的优势功能。从宏观层面来看，民间组织与政府的合作关系可体现在三个层次：第一层次，推动残障人士社会保障制度建设；第二层次，提高残障人士社会保障制度的运营效率；第三层次，增加残障人士社会保障服务供给。根据残障人士社会保障体系中各个子系统的制度特点和发展现状，对民间组织与政府的合作关系做出规划：在社会救助中，民间组织与政府的合作关系应该是在制度建设层面的“民间组织倡导—政府完善制度”式合作；在社会保险中，民间组织与政府的合作关系应该是在制度运营层面的“民间组织动员监督—政府规范管理”式合作；在社会福利中，民间组织与政府的合作关系应该是在制度实施层面的“民间组织提供服务—政府提供资金支持”式合作。从微观层面看，合作模式可分成合作主体、合作态度、合作资源、合作广度、合作深度、合作环节、合作时效、合作效果8大要素。按照不同的合作要素划分，可以得到不同的分类结果。如按照合作广度可分为全面式合作和组合式合作；按照合作深度可分为全程式合作和衔接式合作；按照合作时效可分为项目式合作、定期性合作和制度化合作。按照合作程度的高低可把合作模式分为低度、中度和高度合作。 第五章　战略规划与政策建议。在中国本土民间组织发展实践中，民间组织与政府的合作充其量是作为组织的发展“策略”存在，但没有战略，且策略往往显得随意和盲目。规划残障人士社会保障中民间组织与政府的合作进程，首先需要考虑残障人士社会保障的未来发展。与国际社会残障人士社会保障发展脉络相一致，我国的残障事业将从“补偿型”走向“预防型”，从“供养型”走向“赋能型”，从封闭走向开放。随着政府与民间组织之间信任关系的逐步建立，两者的合作关系将日趋稳定，合作程度必然从低度合作逐渐向高度合作发展。推动政府与民间组织合作进程的政策建议：一是明确合作的推动者。让以残联为代表的枢纽型民间组织成为推动合作的重要力量；淡化各级残联组织的行政色彩，推动其职能从“管理导向”走向“服务导向”。二是营造良性的合作空间和环境。扩大互动空间，即民间组织应参与到社会保障各系统的发展之中；共同营造无歧视、包容的残障事业发展环境；鼓励社会资源投向残障事业，明确重点支持方向。三是增强民间组织的合作能力。全面扶持民间组织发展；优先培育和发展服务于残障事业的各类民间组织；确保彩票公益金主要用于资助民间组织发展。四是用制度明确政府与民间组织的合作模式。用制度明确公助民办、委托经办、购买服务等合作模式；积极推广和严格规范“政府购买服务”。五是规范政府与民间组织的合作过程，建立服务标准和退出机制。重视全程管理，加快合作进程；建立规范化的服务标准，强化行业自律，同时建立民间组织的退出机制。

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