电力体制改革与节能减排

中国经济社会发展正面临日益严峻的节能减排压力，电力行业是我国节能减排的重点领域，以市场化为基础的电力体制是实现电力行业高效低碳发展的重要基础，但是电力行业现有的行业管理体制和行业运行机制明显不适应节能减排的要求，阻碍了中国节能减排目标的有效实现。电力能源体制改革是中国由计划经济向市场经济转型过程中的主要改革领域，是整个改革战略中的一个基础性领域，中国电力体制改革并不是个别领域的偶然性事件，它所反映出来的政治经济问题具有“普遍性”价值。中国电力体制改革的起点是投资主体多元化，通过实行“集资办电”政策以解决电力供应短缺的局面。政府与市场的关系、计划体制与市场体制的矛盾始终是困挠电力行业发展和要求不断推进改革的重要问题。尽管2002年《电力体制改革方案》确立了市场化取向的电力改革方案，电力行业在发电市场竞争和促进电源建设等方面取得了明显成效，但是，改革实施绩效离电力市场化目标模式仍有很大的距离，电力行业发展的体制机制没有得到根本改变，阶段性改革任务并没有得到很好的贯彻实施，个别改革领域进展缓慢、停滞乃至倒退。中国电力行业再改革的政策思路是：需要继续坚持市场化改革方向，以输配体制改革和构建竞争性零售市场为起点，采取“结构重组、市场化运行机制、现代监管体制”整体推进的改革思路，对电力行业进行彻底的再改革。电力体制改革进程及其实施绩效在在很大程度上受到一个国家政治经济体制的影响。由于转型经济国家与成熟市场经济国家具有不同的改革制度环境基础，因此改革的任务、目标、内容都存在较大的差异。在转型国家，持续的电力体制改革需要具有坚定的市场化改革承诺和持续增强的制度能力。1978年以来，中国电力体制改革实际上走的是一条“问题导向”的改革之路，但是，随着改革的深入和深层次问题的复杂性及紧迫性的日益凸显，“问题导向”改革模式的比较优势逐步丧失，无法成为推进改革的主导模式。因此，必须通过顶层设计和系统改革来推进，主要采用“设计导向”的改革模式和法治治理下的实施体制。电力结构重组是形成竞争性电力市场的前提。2002年以来的电力体制改革在完成“厂网分开”之后，结构重组基本陷入停滞，形成了发电多家竞争和输配一体化垄断并存的扭曲性组织结构，中途停滞的结构重组不仅使发电改革成果被耗散掉，而且严重阻碍了电力市场的形成。中国电力结构再重组的目标是：近期尽快实现由“独买独卖”的单一买方模式向基于“双边交易”的批发竞争模式转变，并随着市场交易机制的发育，逐步建立有效的零售竞争模式。根据“输配分离、零售独立”的改革目标，中国电力行业结构重组的近期改革重点是输配电体制，然后以大用户直购电为起点逐步推进零售市场竞争，最终实现供给侧与需求侧有效响应的双边竞争体制，建立有效的竞争性电力市场。中国电力行业长期存在多重价格扭曲，煤炭价格与电力价格、上网电价与销售电价、不同用户之间的销售电价都存在结构性扭曲。通过对不同电价扭曲度的测算发现，政府对电价的管制造成了巨大的经济社会成本，既无效率又不公平。电价扭曲的主要原因是电力价格管制体制严重滞后于电力行业改革和发展的现实，市场化改革与政府价格管制体制改革严重不匹配，是政府角色错位的重要体现。中国长期以来把电力作为一种准公共产品，作为政府维持经济增长和获得政治支持的一种重要政策手段，为此，政府必然要通过扭曲电价水平和电价结构的价格管制方式来实现低电价，但是，这会付出巨大的经济社会成本。中国电价改革的核心是科学地定位政府的角色，建立市场化价格机制，放开上网电价和销售电价，实行激励性输配电价管制。有效的电力供应需要以合理的电力投资来支撑，电力投资与经济增长的适度协调是电力行业改革发展的重要目标，建立与市场化相适应的电力投资体制是电力体制改革的重要内容。1978年以来，以投资体制为核心的中国电力供需平衡机制发生了两次变化，即由市场促进型体制转变为市场抑制型体制。2000年以来，国家重新强化了以投资审批和国有企业主导为核心的电力供需平衡机制，这种市场抑制型供需平衡机制通过强化政府干预和国有企业主导弥补了非国有资本退出带来的供给缺口，但其在实现电力供需平衡的同时，由于其内生的“制度相斥”性，日益丧失可持续性基础。因此，中国电力行业投资体制需要进行重大的体制转型，由行政主导型体制转变到市场主导型体制。电力能源监管体制既是电力体制改革的重要内容，也是影响电力体制改革和电力行业高效低碳发展的重要因素。目前，中国能源管理体制严重滞后于行业市场化进程和行业发展的要求，成为影响电力行业市场化改革、行业高效发展和国家能源安全的主要障碍。电力能源管理体制改革的基本方向是建立与市场经济体制相适应的现代监管体制，实现依法监管、集中管理、合理分权、专业监管和有效监督。长期以来，“省为实体”的电力供应和地方经济发展体制成为影响中国电力消费和节能减排的重要制度因素。中国电力消费和电力供应具有明显的区域不平衡性和省际差异。各省的电力消费与经济增长之间存在相互影响的协整关系，并受区域性因素的显著影响。从电力消费增长因素来看，经济规模对电力消费的拉动作用明显，经济结构变化未能改善电力消费矛盾反而呈现高电耗的趋势。从电力能源效率来看，东部地区的工业用电效率一直处于前沿面上但又增长乏力，而中西部地区的工业电力消费效率相对还比较低但提升潜力大，总体来说，地区间能源效率差距呈明显缩小的趋势。计量检验发现，工业结构优化、对外开放和技术进步对全国工业电力消费效率的提高有促进作用，而非市场化程度对工业电力消费效率有抑制作用。市场化电力节能机制是促进电力消费效率不断提高的基础，尤其要改革“省为实体”的经济增长和电力供应保障体制，消除电能跨区、跨省交易的各种体制障碍，促进电能的跨区跨省交易，并建立地方政府内生性节能减排的体制和机制。目前，中国正处在工业化快速深化的重要时期，工业经济增长仍然需要消耗大量的能源，但由于国内供给能力有限，工业经济增长面临日益严峻的能源供给压力。因此，我们需要树立新的能源安全观，系统地规划国家能源安全战略，确保能源供给安全。在中国能源消费结构中，工业行业的能源消耗量占能源消耗总量的比重一直维持在70％左右，所以，工业行业能源消费的变动趋势决定了能源消费总量的变动趋势。总体来说，中国工业行业的能源效率相对较低，一些行业具有明显的节能潜力，但结构优化的节能潜力尚未有效释放，因此，提高能源效率是关键，提高结构节能和技术节能的作用潜力应该是工业节能的政策重点，并需要建立基于微观主体激励的工业结构节能导向的优化体制。我国长期以来追求数量增长的出口贸易政策和扭曲的国内能源价格体系成为工业出口贸易结构向节能降耗方向优化的根本阻碍。为此，需要改变过度追求出口贸易总量增长的出口贸易发展模式，实现节能降耗的内涵式出口发展模式。因此，实现节能减排需要改变传统的经济发展方式，优化产业结构和能源结构。为了实现电力节能减排目标，国家采用了多种政策手段，主要包括行政性节能减排政策和节能减排电价政策两大类。目前，电力节能减排政策实施体制总体具有行政主导的特征，行政手段是政策推行的主要方式，地方政府是政策实施的直接责任主体。行政主导体制具有高成本、低效率和缺乏激励的缺点，它根植于转型经济中独特的政治经济制度背景，具有很强的对市场化政策工具的行政化改造力、对劣质政策的维护力和适用领域的扩张力。良好的节能减排政策应该满足低成本、激励性和公平性的基本要求，政策实施的有效性很大程度上取决于能否实现相关主体的“激励相容”，并充分发挥市场机制的决定性作用，构建市场化政策实施的制度基础。大力发展可再生能源是促进能源结构优化和实现节能减排的重要内容。每个国家都必须基于本国的现实情况来进行政策设计和选择，以保证政策的有效性。中国为促进可再生能源的发展，出台了一系列的政策措施，促进了可再生能源的发展。目前，中国面临十分艰巨的可再生能源发展任务，可再生能源发展面临技术、体制等诸多障碍，需要通过深化电力体制改革，发挥市场机制的作用，优化政策设计与政策组合，实现政府与市场的有机结合。

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