香港基本法实施问题研究

从20世纪80年代开始，珠江三角洲凭借改革开放先行一步的制度创新优势、毗邻港澳的地缘优势和劳动力与土地的低成本优势，承接港澳产业转移，形成了粤港澳之间在制造业领域的“前店后厂”式跨境生产与服务的产业分工体系，也开启了粤港澳区域经济一体化的进程。这种以优势互补为基础，以国际市场为导向，以参与国际产业分工体系为特征的区域经济合作带来了珠江三角洲高速的经济增长和工业化，使珠三角成为世界性制造业基地；同时使香港从劳动密集型制造业中心发展成为国际金融、贸易、航运和商贸服务中心。香港和澳门在我国改革开放和现代化建设中发挥了独特的作用，港澳的回归和以中国加入WTO为标志的内地市场的全方位开放，给内地与港澳地区的经贸关系的发展提供了机遇和挑战。以内地市场局部开放为基础的“前店后厂”模式，已经不适应新形势下内地与港澳经济发展的要求。CEPA为内地市场全方位开放条件下，深化港澳与内地的经贸合作关系，继续发挥港澳在中国内地改革开放中的独特作用，为保持港澳经济的繁荣稳定提供了新的制度性安排。粤港澳之间地缘相邻、经贸相依、语言相通、人缘相亲，决定了广东在对港澳合作中必将发挥独特的作用。但是，在港澳回归后的一段时间内，粤港澳区域经济合作的进展并不尽如人意。究其原因主要包括两个方面：第一，从经济发展的阶段看，由于广东与港澳地区经济发展阶段演进导致的比较优势和产业结构的变化，使传统的垂直产业分工模式受到挑战。30年前，珠三角处于工业化的初期阶段，具有廉价的劳动和土地，但是缺乏资本、管理和市场开拓能力。港澳地区特别是香港由于工资、土地等要素成本上升，经济正面临从劳动密集型的制造业为主体的经济向服务业主导型的多元化经济发展。港澳和广东之间经济与产业发展上存在的这种阶段性差异和互补性的优势，在珠三角市场对外率先开放的条件下，形成了港澳和珠三角之间在制造业之间形成的“前店后厂”垂直分工合作模式。这种合作是以市场主导下的企业为主体的自发性合作形式。按照区域经济的一体化两种形态划分，它属于功能性的一体化，区域内经济合作主要是自发的市场力量推动和引导的结果。从产业分工看，这是一种垂直的分工。今天，珠三角的经济和产业发展正面临一个新阶段。从工业化的阶段看，珠三角正处于工业化的后期，正从劳动密集型的工业向资本、技术和知识密集型工业转变。从经济发展的阶段看，正面临着从制造业为主导向服务业和现代制造业双轮驱动的经济体系转变。香港正在推进经济向高增值服务业和多元化方向发展，实现产业的适度多元化也是澳门政府面临的课题。珠三角和港澳地区各自的经济发展和结构转型，使早期制造业的垂直分工为特点区域经济合作模式受到了挑战，传统互补性优势正在发生变化。例如，珠三角发展先进制造业的技术、管理等要素很难像工业化的早期阶段那样，直接从港澳地区能够得到；而珠三角地区积极发展的一些现代服务业，如物流、会展、港口等却与香港发生了直接的竞争。由于经济发展阶段和比较优势的变化，使港澳与广东之间垂直的产业分工正在向水平的分工转变。原有的垂直分工需要升级，新的水平分工正在建构，只有遵循市场的规则，发挥各自优势，粤港澳之间新的产业分工体系才能形成。第二，从制度层面看，粤港澳区域合作的深化需要有特殊的制度安排。正确认识粤港澳经贸合作关系的特性和港澳自由市场经济体制，是从制度层面上把握深化粤港澳区域合作的重点和难点的基础。粤港澳区域合作是在“一国两制”条件下，中国内地的一个省份与两个特别行政区之间的合作。港澳分别是两个独立的关税区和独立的货币体系，而广东并不具备相应的地位。另一方面，港澳特别是香港是高度开放、自由的经济体系，缺乏开展对外合作谈判筹码。这两个特点决定了深化粤港澳合作的重点在于广东向港澳进一步开放市场；而广东开放市场则需要有中央的授权和特殊的制度安排。因此，从制度层面看，深化粤港澳合作的难点是在中国内地全方位开放和广东已经位于国内经济发展前列的情况下，中央是否能够给予广东在对港澳经济一体化过程中有更多的自主权和特殊政策；在不影响内地市场开放和经济安全的条件下，形成有效的粤港澳区域经济一体化制度性安排。这一难点已经有了部分突破。2008年7月商务部与香港特区政府签署了CEPA补充协议五，内地将在17个服务领域推行29项开放措施。为进一步深化粤港经贸合作，该补充协议允许香港和广东省政府在广东率先推出或试行共25项开放和便利化措施。CEPA补充协议六在粤港金融合作领域也赋予广东先行先试的权利。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》则在国家层面上首次将珠三角与港澳紧密合作的内容纳入了珠三角规划。2010年和2011年，《粤港合作框架协议》以及《粤澳合作框架协议》分别签署，提出了“在‘一国两制’方针指导下，放眼世界、面向未来，在全球格局深刻变化、周边地区竞争加剧以及国家的发展中，以战略思维谋划粤港合作发展思路，完善创新合作机制，进一步建立互利共赢的区域合作关系，有效整合存量资源，创新发展增量资源，推动区域经济一体化，促进社会、文化、生活等多方面共同发展，携手打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群，率先形成最具发展空间和增长潜力的世界级新经济区域”的目标。为了深入研究粤港澳区域一体化，为粤港澳共同打造世界级新经济区域提供理论支撑和政策建议，中山大学“211”工程三期设置重点学科建设项目“粤港澳区域合作研究”。该项目以港澳珠江三角洲研究中心为依托，整合中山大学各院系的科研力量，通过对港澳和粤港澳区域合作与发展的重大现实问题开展经济学、社会学和政治学等跨学科的综合研究，推进粤港澳区域合作研究的知识创新和理论积累。自2009年项目开展以来，研究人员已承担科研课题74项，发表论文近百篇，提交咨询报告47份。其中多份研究报告获得各级政府的重视和肯定。“粤港澳区域合作研究”项目拟构建“粤港澳区域合作研究”数据库，收录粤港澳区域合作研究的系列文献、调研及统计数据。为进一步夯实粤港澳区域合作研究的实证基础，项目在珠三角地区的对港澳企业进行调研。详细考察和调研港澳企业在广东地区的经营情况，以及港澳资企业在粤港澳区域合作中的地位和影响，建立“广东港澳企业数据库”。奉献给读者的这套“粤港澳区域合作研究文丛”，是中山大学“211工程”三期重点学科建设项目“粤港澳区域合作研究”研究的学术成果。“粤港澳区域合作研究”课题组诸位学者从经济、政治、社会、法律几个方面对该区域的社会经济发展和区域合作进行探讨。希望这套丛书对国家实施深化粤港澳合作的区域发展战略、促进粤港澳经济的共同发展的理论研究和实践有所启迪。在丛书付梓之际，谨向支持本项目研究的学校领导，向承担项目研究的专家、学者、工作人员和研究生表示衷心的感谢。对丛书的不足之处，期待读者给予指正。陈广汉2011年3月22日于康乐园

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