中国城市公用事业民营化绩效评价与管制政策研究

城市公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。城市公用事业具有基础性、垄断性、网络性、外部性、公益性和地域性等基本技术经济特征，因此，传统理论认为，城市公用事业是一个典型的市场失灵领域，不可能发挥市场竞争机制的作用，并主张在一定的地域范围内，由一家或极少数家国有企业垄断经营。但是，在城市公用事业传统管理体制下，普遍存在经营效率低，垄断经营使企业缺乏竞争活力，较为单一的投资渠道造成投资严重不足，价格形成机制不能刺激企业提高生产效率等体制性问题。因此，城市公用事业改革势在必行。改革开放以来，中国民营经济快速发展，经济实力不断增强，充分显示了民营企业家的能力和企业家精神。同时，党和政府支持民营企业进入城市公用事业的政策导向日趋明确，政策措施不断具体化。例如，作为城市公用事业的行业主管部门，建设部先后颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》和《关于加强市政公用事业监管的意见》等规章，以推动并规范城市公用事业民营化。特别是在2010年5月，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新三十六条”），针对城市公用事业明确指出，鼓励民间资本参与城市公用事业建设。支持民间资本进入城市供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、城市园林绿化等领域。鼓励民间资本积极参与城市公用企事业单位的改组改制，具备条件的城市公用事业项目可以采取市场化的经营方式，向民间资本转让产权或经营权。同时，要进一步深化城市公用事业体制改革，积极引入市场竞争机制，建立健全城市公用事业特许经营制度。建立规范的政府监管和财政补贴机制，加快推进市政公用产品价格和收费制度改革，为鼓励和引导民间资本进入城市公用事业领域创造良好的制度环境。这些都使城市公用事业民营化改革具有坚实的经济基础和明确的政策导向。从实践的角度分析，城市公用事业是中国经济体制改革相对滞后的领域，在20世纪90年代末21世纪初才开始重视对这一领域实行以民营化为主要内容的改革，经过十多年的改革，改革的成效如何？在改革过程中产生了哪些问题？怎样推进并规范这一领域的改革？这些都是需要研究的重要实践问题。为此，2010年度国家社会科学基金课题指南之一就是“我国城市公用事业民营化实践问题研究”，考虑到政府管制与民营化的高度相关性，本研究项目以“我国城市公用事业民营化与管制政策研究”为题而立项，这也意味着本书是围绕中国城市公用事业民营化实践问题这一主题进行研究的。本书的研究表明，总体而言，城市公用事业民营化促进了城市公用事业的政企分离，减轻了政府的财政负担，大大增强了城市公用产品的供给能力，引进并强化了市场竞争机制，提高了城市公用事业的效率。但在城市公用事业民营化中也暴露出缺乏与民营化相适应的有效政府管制，价格上涨过快，公共利益受到损害等问题，在少数城市甚至出现国有资产流失和腐败、政府缺乏应有的责任和控制力等负面效应。这在相当程度上影响了城市公用事业民营化改革的成效。因此，为深化并规范城市公用事业民营化改革，迫切需要对中国城市公用事业民营化实践进行客观评估，在此基础上明确深化改革政策思路，建立与社会主义市场经济相适应的政府管制体制，对城市公用事业实行有效管制。本书作者在国家住房和城乡建设部的支持下，对31个省级建设厅（局）、391个城市的公用事业主管部门和1917家城市公用企业（其中，城市水务企业976家，城市燃气企业609家，城市垃圾处理企业332家）进行了问卷调查，并赴部分典型城市作了实地调研，掌握了大量的第一手资料。本书正是基于这种大规模的城市公用事业调查研究，对城市公用事业民营化的成效和问题作了较为客观的评价，在此基础上，提出了深化城市公用事业民营化改革，加强政府有效管制的基本政策思路与具体政策措施，以期对政府有关部门科学地制定城市公用事业民营化改革政策提供理论依据与实证资料。这也是本书的实践意义和应用价值。同时，本书运用管制经济学、产业经济学和公共管理学等学科理论，结合中国城市公用事业民营化实践，对这些理论作出一定的理论创新，以期丰富并推动这些学科理论的发展，产生一定的学术价值。本书以新兴的管制经济学为基本理论，以中国城市公用事业民营化改革实践为基础，强调理论联系实际，并努力在以下方面有所创新：其一，论证了城市公用事业民营化不能等同于私有化的理论观点。从理论上看，“民营”是一个与“政府直接经营”（或称“官营”）相对应的概念，在生产资料国有的条件下，也可以实行“国有民营”，“民营”与生产资料所有制没有必然的联系，“民营”不等于“私有”，民营化也就不等于“私有化”。从中国城市公用事业民营化实践看，最普遍的形式是对城市公用事业实行特许经营，如果是对城市政府所有的公用事业实行特许经营，即使新的经营者是私人企业，也只是“国有民营”；如果是对某一城市公用事业的新项目（如污水处理厂）实行特许经营，特许经营期满后，其资产无偿归城市政府所有，资产的终极所有权还是归城市政府所有，特许经营期满实行新一轮特许经营后，又属于“国有民营”。因此，作为中国城市公用事业民营化主要形式的特许经营，应该属于“民营化”，而不是“私有化”，“民营化”不能等同于“私有化”。这为深化城市公用事业民营化改革提供了重要的理论基础。其二，探索并构建了城市公用事业民营化绩效评价的具体指标体系。构建符合中国国情和城市公用事业实际的绩效评价体系是检验城市公用事业民营化成效的客观要求。本书提出，城市公用事业民营化绩效评价的内容包括过程评价和结果评价。前者主要评价民营化过程的公正性、公平性、公开性和科学性，后者主要评价民营化对行业发展水平、产品价格水平、生产效率水平、服务质量水平和普遍服务水平五方面的影响。本书探索并构建了民营化过程和民营化结果评价的具体指标体系，包括9个一级指标，28个二级指标。这可以为进一步推进城市公用事业民营化提供借鉴，同时有助于完善城市公用事业民营化的理论体系。其三，分析了城市公用事业民营化的负面效应与政府管制需求。本书在肯定中国城市公用事业民营化已取得一定改革成效的同时，客观地分析了在民营化中出现的国有资产流失、价格过快上涨、普遍服务难以保障、政府承诺缺失和政府高价回购等负面效应。并分析了导致上述负面效应的原因，包括对民营化的目标认识模糊、缺乏有效的法规政策、对特定的民营化项目缺乏科学论证、缺乏对民营企业的有效管制等。在此基础上论证了许多负面效应和政府缺乏对民营化的有效管制相关，并深入分析了城市公用事业民营化对政府管制的客观需求。其四，构建并论证了以实现有效管制为目标的城市公用事业管制体系。为适应城市公用事业民营化对政府管制的新需求，实现有效管制，需要建立城市公用事业的管制体系，科学地制定与实施有关管制政策。城市公用事业管制体系主要由城市公用事业管制的法律制度、管制机构和监督机制构成。其中，法律制度是城市公用事业有效管制的基础，相对独立的管制机构是城市公用事业有效管制的前提，多层次的监督机制是城市公用事业有效管制的保障。城市公用事业管制机构建设的基本思路是，设立国家与地方分层管制机构，国家与地方管制机构之间实行合理职权配置，理顺城市公用事业管制机构与其他政府部门的关系。管制机构的多层次监督机制包括立法监督、司法监督和社会监督等。其五，对典型城市公用行业民营化改革的实践、绩效进行了深入的实证分析，并提出了针对性的管制政策建议。本书以城市水务、管道燃气和垃圾处理这三个典型城市公用行业为例，通过问卷调查（调查涉及31个省市的1917家城市公用企业）和实地调研对民营化现状进行了深度的分析。基于本课题组设计的民营化绩效评价的指标体系，从行业发展水平、产品价格水平、生产效率水平、服务质量水平、普遍服务水平等方面对具体行业民营化改革的绩效进行了深入的实证分析和客观的评价。并针对不同行业的特点，提出了相应管制政策的具体思路和对策建议。其六，提出并论证了深化城市公用事业民营化改革的基本思路。在总结前期改革经验教训的基础上，深化城市公用事业民营化改革首先要有明确的基本思路，本书提出并论证了形成城市公用事业民营化的法规政策体系（包括民营化的法规政策和实施细则），城市公用事业结构重组是民营化的基础，对城市公用事业实行分类民营化政策（根据不同城市公用行业和同一行业不同业务领域的特点实行分类民营化），选择城市公用事业民营化的有效途径，加强城市公用事业民营化的政府责任等重要观点，可作为深化城市公用事业民营化改革的基本思路。本书在结构框架上可分四个部分，第一部分由第一章至第三章组成，从总体上探讨了中国城市公用事业民营化的背景与动因，分析了民营化的历程与现状，构建了城市公用事业民营化绩效的评价体系。第二部分由第四章和第五章组成，鉴于城市公用事业民营化与政府管制的高度关联性，这部分内容从探讨城市公用事业民营化的负面效应及其原因入手，分析了民营化对政府管制的需求，并从管制体系、管制机构和管制政策为基本内容讨论了政府管制供给问题。第三部分由第六章至第八章组成，对城市水务、管道燃气和垃圾处理这三个主要的城市公用行业作了专题研究，分析了这三个行业的技术经济特征、民营化改革的现状，评价了特定行业的民营化绩效，并针对行业特点探讨了政府管制政策的重点内容。本书第九章是一个相对独立的部分，在前面总结和分析中国城市公用事业民营化成效与问题的基础上，提出了深化城市公用事业民营化改革的基本思路。本书的原稿是国家社会科学基金项目“我国城市公用事业民营化与管制政策研究”（批准号：10BGL101）的研究报告。2012年，本人申报的国家社科基金重大项目“中国城市公用事业政府监管体系创新研究”立项（批准号：12&ZD211），为此，针对该重大项目的研究背景和内容，本书作了扩展性研究。因此，本书也是该重大项目的阶级性的研究成果。本书是课题组成员合作研究的成果。在本书中，王俊豪撰写前言和第一、四、五、九章；周小梅撰写第二、七章；王建明撰写第三、八章；李云雁撰写第六章。除本书作者外，王岭、刘承毅、王芬、龚军姣、张传富、蒋晓青、李阳、杨守彬等研究生在课题调研、资料收集和整理分析、发表阶段性研究成果等方面做了大量的工作。无论从理论还是从实践的角度看，在中国城市公用事业民营化改革方面都有大量问题需要认真研究和探索，本书的内容只是“冰山一角”，有许多问题还有待后续研究，尽管课题组成员尽了最大的努力，仍难免存在不少缺陷，敬请专家学者批评指正。王俊豪2013年3月于杭州

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