建设世界旅游强国的制度创新之路

吴必虎我很幸运，能够在周琳女士的大作《建设世界旅游强国的制度创新之路》正式付梓之前就有机会拜读，并深为其探讨的旅游制度创新的深度与广度所折服。遗憾的是，我对旅游政策及制度并没有进行过认真的研究，对其作品具有的学术价值和对中国旅游改革发展事业的积极推动作用，也担心做不出系统的评价。但通过初步浏览其覆盖的广泛内容和依据的深厚理论基础，针对存在的各种问题的深度剖析，以及提出的若干条具有对症下药效果的政策建议，仍然不难看出这是一本适逢其时、值得一读的专著。特别是在当前如火如荼开展的全域旅游背景下，各地政府表现出对旅游发展的前所未有的高度重视，这本书对各级地方政府的官员和政策研究者来讲，具有更大的借鉴意义。对于什么是全域旅游，我近期应邀连续在多个省级行政区作了十几场讲座报告，提出的基本观点不外乎两点，一是将全域旅游视为一种发展哲学，将旅游产业放到区域经济结构调整和提高发展的质量层面来理解旅游发展；二是将全域旅游推荐为各级政府的一种政策工具，通过全域旅游的理念和措施，将各地政府主要领导和相关部门的支持配合落实到具体的行政运转过程中去。但是我每一次都对各地领导干部提出忠告：有同样的全域旅游发展思想，却没有同样的旅游发展路径。要是说有什么对旅游政策、制度的理解的话，我想因地制宜、因时制宜制定和落实各项政策、制度，就是其中一个值得人们严肃思考的角度。尽管周琳女士的大作已经对中国建设世界旅游强国的制度创新进行了一系列的分析，广大读者也一定会从她的著述中获得足够的理论指引和实践建议，我仍想借此机会，谈一下我对目前中国旅游发展转型时期的政策供给方面的不足，或者面临的多种挑战，谈一些个人的见解，以供读者相互参考、扩展思路、察近虑远。诚如作者周琳在其著作中呈现的，涉旅制度包括多个角度和方面，包括国家和地方、资源和市场、企业与员工等多个领域。但是我个人由于学术视野较多局限于旅游资源及规划利用方面，所以就集中谈一下这方面的问题吧。总的感觉是中国已由紧缺经济进入过剩经济阶段，涉及旅游资源的管理与利用方面的制度创新在因时制宜方面存在很多紧迫任务。第一个是资源的物权制度及其真正实施。根据中国现有制度设置和法律框架，中国的旅游资源物权不外乎国有和集体所有两种情况。各种地上、地下、领域内水下的资源如温泉、洞穴、瀑布、文物、山水，一般情况下都是国有的。这个问题毋庸多论。但是问题主要出现于按照《宪法》和《物权法》规定属于农村集体所有的土地、宅基地的旅游开发问题。所谓物权，包括所有权、用益物权、担保物权等三方面权利。但是农民对其以村为核算单位的耕地、林地、宅基地的处置权利却并不能真正实现三方面的权利。根据现有《土地管理法》和《农村土地承包法》，农民是没有权利对其村集体所有的土地实施物权权利的，不能进入市场、不能到银行抵押贷款，目前的做法是所有权、承包权、经营权三权分离。随着大规模城市化和撤村并镇、一户一宅、拆旧建新政策的推行，大量的符合生态平衡、景观美丽的旧村落被大面积拆毁，即使一部分保留下来的传统村落也因人口流动进城出现大量空置浪费现象，而由于制度方面的障碍，农民不得将其转让给城市居民而得到进城发展的第一桶金，也阻碍了城市居民在满足了城市内部第一住宅的消费后，不断出现和高涨的到乡村置业第二住宅的需求的实现。城乡人口之间的对流，已经形成了较好的经济和社会基础，但是我们的制度基础设施却完全没有准备好。如果从法理上说，既然农村土地物权属于村集体所有，村民集体决议是有权利拿出一部分村里的土地或宅基地（比如说其中的30%）进入市场流通的，不是说“谁的地盘谁做主”嘛。但如果这样落实农民的物权，地方政府就会失去土地财政的源头支撑，地方政府作为一个利益主体，一定会竭力反对农民权利的实现。所以我们还会继续在盘剥农民利益的老路上彳亍不前。基于这样的农村制度改革的滞后，目前的乡村旅游和民宿事业发展，只能采取两种办法，一种是通过正常的土地征收变为国有土地然后招拍挂实行普通的旅游地产开发，由房地产商开发提供乡村别墅产品，但这种产品显然过于城市化，缺乏特色，失去乡村的基本吸引力；其二是市民或开发商通过与农民签订租赁协议，对不具有产权的农宅进行有限的改造，没有投资者愿意花巨资重新开发只有200平方米左右的农民宅基地，因此乡村旅游产品的创新受到了严重的阻滞。第二个是国有旅游资源的利益部门化及其调整难度。虽然各种部门法都声称各种资源是国有的，风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家海洋公园、国家水利风景区、全国重点文物保护单位……但宪法授予国务院代表国家对这些国有资源的拥有权、管理权、经营权却常常实际上掌握在各个政府部委手里，包括住建部、环保部、水利部、文物局、林业局、海洋局……这些部门分别主导制定了各自的法律、条例、规定和管理细则，不同程度地存在预设利益空间、排他管理、自行运营的条块，在面对大众旅游时代的集中需求时，过去的体制和管理方法，特别是集所有权、管理权与经营权三位一体的模式，已经完全不能满足国民对这些资源的无障碍进入权、受教育权的公平要求。为了加快生态文明建设、构建中国特色的国家公园体制，国家公园的系统构建及相关立法、制度建设，已经到了迫在眉睫的阶段，但不同部门之间的利益之争、权力博弈，已经到了白热化的程度。对于每个被授权的部委来讲，他们的管理目标和价值观实现也许并没有什么错，但是在整体的资源管理和价值实现方面，我们缺乏系统的顶层设计。第三个是旅游资源的保护与利用并举的效率问题。由于上面述及的第二个原因，各类国家所有的旅游资源在保护与利用关系、不同利用之间的关系方面，也就必然存在更多的矛盾和冲突。首先是各个部门只考虑单一的保护目标而忽视与之紧密关联的合理、适度利用问题。文物法本应同时解决、协调好保护与利用的两个问题，但却只谈保护而无视利用，或只允许少数的利用方式，目前一般只允许文物保管所、博物馆和游览场所三种利用方式，而禁止国家级文保单位的商业经营使用。但是观察全球其他国家，都是允许在保护好文物的前提下开放给社会各界的商业性利用的。再比如国家级重点风景名胜区，目前也只允许观光旅游的产品形式，禁止进行休闲度假类型的产品的开发。反溯历史，我们不难发现，现代的风景名胜区之所以叫名胜区，而不叫保护区，就是因为历史上各代文人雅士商贾僧侣的择址建筑而逐步形成的。西湖、庐山、鼋头渚、鸡公山，莫不如此。因此很有必要将现行风景名胜区单一的类型划分为城市建成区之内或其近郊的游憩型和远离城市的自然型两大类，对于前者应该允许进行经过高水平的规划设计提供必要的休闲度假产品。其次是不同的利用之间相互排斥，不能混搭，导致大量宝贵的土地资源利用率十分低下。农业用地只能用于农业，水利部门控制的地段只能用于水利，交通部门控制的土地不能用于其他领域，住宅和商业必须截然分开，原因竟然是因为双方的基价核算方法不同，从来没见过人是这样被尿逼死的。一块地，为什么不能同时混合使用实现最大效率呢？不是技术上有什么解决不了的难题，而是因为部门利益之间的相互排斥和各自占山为王。由于政府权力过大、忽视市场的调节机制，面对存在的利用效率低下弊端，各个部门也就视而不见或者不需承担因此出现的高昂成本，而长期得不到切实的解决。关于“农地农业用”，在过去粮食供给不足时代是可以理解的一项国策，但是现在中国已经进入城市化和后城市化时代，粮食市场出现了高产量、高仓储、高价格、高进口的“四高”现象，中央也一直要求农村要一二三产融合发展，因此农业用地也必然会出现一定比例的“非农用”安排。河道两侧根据《水利法》和《防洪法》要求，控制防洪之外的其他利用，平时的滨水空间的利用，特别是游憩利用不足，造成相当大的闲置浪费。由铁路部门一家说了算的高铁站范围内，与城市其他交通方式的无缝对接和出行便利非常不够。凡此种种，触目皆是，但凡改进，都会涉及既得利益重新调整，要想真正改善，唯有通过市场力量和民主监督去推进。扫帚不到，灰尘不会自己跑掉。正如作者在其著作中述及，中国已经进入旅游产业转型、旅游产品更新、在由世界旅游大国迈向世界旅游强国的历史进程之中。在此过程中，除了技术创新，制度创新是其最为重要的推进和保障力量。希望这一领域的研究进步，能够有助于从深层次上解决中国旅游业的可持续发展的根本问题。是为序。国际旅游研究院 院士中国旅游改革发展咨询委员会 委员盘古智库创始会员、专家委员会 委员北京大学旅游研究与规划中心 主任2016年12月12日

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