美国地方政府回购公共服务问题研究

胡伟20世纪80年代以来，有关民营化与政府购买服务的研究可谓汗牛充栋，但对政府回购服务的研究却不多见，相关的系统研究更是少之又少。呈现在我们面前的《美国地方政府回购公共服务问题研究》算是对该领域进行系统性探索的第一部专著。在政府向社会购买服务已经成为新时期中国政府全面深化改革重要手段的当前，该书既显得颇为“超前”，却又弥足珍贵。它有助于我们全面理解与把握民营化的发展趋势，为我们全面认识政府购买服务可能存在的问题及如何解决这些问题，提供了行动指南，能让我们在该问题上看得更高、更远。自从20世纪70年代末，撒切尔夫人在英国推行民营化改革之后，民营化迅速发展。而在新公共管理运动的推波助澜下，短短十几年时间内，民营化更是成为“席卷全世界的滚滚洪流”（萨瓦斯语），导致了全球范围的政府改革潮流，极大地改变了政府治理理念和模式，对全球公共管理产生了广泛而深远的影响。如果说早期的民营化改革是以国有企业售卖和资产剥离等政府退出行为为主的话，那么，20世纪90年代以来，政府购买服务成为欧美发达国家的民营化主体。美国尤其如此。在这一阶段，政府如何向社会购买服务也就成为主流民营化研究学者关注的核心问题。但是，问题并非民营化倡导者想象得那么简单。在实践中，其倡导者所承诺的民营化能节省成本，提高服务效率和改进服务质量等美好愿景往往难以实现；相反，林林总总的民营化失败已成为常态，乃至于出现了“民营化危机”。如何规避这一危机？或者说，如果民营化服务不能节省成本，不能改进服务质量，公众对民营化服务不满意，该怎么办？主要做法之一就是将外包的服务收回，重新由政府提供，即回购服务。正因为如此，该书将民营化描述为两个方向相反的动态过程：政府购买服务，即公共服务提供由公共部门向私营部门运动的过程，政府回购服务则是公共服务提供由私营部门返回到公共部门的过程。从政府购买服务到回购服务所反映的是当代西方国家市场化改革是一个包含了公共服务提供在公共与私营部门之间来回运动的动态的完整过程。前者旨在通过向社会购买服务的方式提高公共服务效率，而后者要解决的问题则是，如果民营化不能提高公共服务效率，失败了，是继续外包呢，还是收回？如果要收回，又该如何收回？如何保持地方政府的回购服务能力？等等。目前，有关民营化的研究主要还停留在前一个过程。而实践中民营化失败的情况比比皆是，故可以说，学术研究远远滞后于民营化发展实践。本书的研究向前大大迈了一步。在我国，政府购买公共服务最近得到了前所未有的重视，已经成为新时期中国政府全面深化改革的关键举措之一，正在全国范围内加以实施推广。2013年9月出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确规定了政府购买服务的目标任务：“十二五”时期，政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推开，统一有效的购买服务平台和机制初步形成，相关制度法规建设取得明显进展，到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，要“推广政府购买服务”，“凡属事务性管理服务，原则上都要向社会购买”。之后，财政部发布的《关于做好政府购买服务工作的有关问题的通知》指出，“推进政府购买服务是新时期全面深化改革的必然要求”。最近公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调，在公共服务供给上，“能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办”。尽管如此，政府购买服务在我国并非新鲜事物，只不过其发展并非一帆风顺。早在20世纪90年代中期，我国不少地方在实践中就已经开始尝试向社会购买公共服务等形式的市场化改革。如1994年，深圳罗湖区率先开始在环卫服务的提供上进行了购买尝试，1995年，上海浦东新区也开始探索公共服务的政社合作方式。此后，北京、浙江、江苏、广东等地纷纷开始开展政府购买公共服务的探索，购买的形式多种多样。2002年，我国正式颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，随之在全国迅速兴起了民营化改革热潮。但我国的民营化改革并非人们想象得那么顺利。正如一些专家所评论的，公共医疗卫生、基础教育等领域的市场化改革数年之后被视为一种失败，而在全国各地广泛推行的公交民营化改革更是全面受挫。此后，我国不少城市掀起了一股市政公用行业重归“国有化”的浪潮。至此，我国公共服务中的市场机制出现了大规模的回潮。挫折和反复把改革置于风口浪尖上，乃至于对市场导向的怀疑和否定日益成为社会舆论的主流。在这样的大背景下，新一届中国政府再次高调推出政府购买服务政策，并上升为国家战略，将其作为全面深化改革的重要手段之一在全国实施推广。这表明了新一届中国政府全面深化改革的坚定决心。既然是国家战略，就得高瞻远瞩，能够看到未来的发展方向。其实，民营化改革的发展趋势，在早期实施民营化改革的欧美国家中已经得以充分体现，其中美国近40年来的民营化发展就为我们展示了公共管理改革的清晰图景。美国作为全球大国，其民营化改革在一定意义上具有典型性。从发展历程来看，美国的民营化改革经历了20世纪八九十年代的发展高峰后，至20世纪90年代末，美国地方政府开始摆脱早期民营化意识形态的影响和对市场的膜拜，在公共服务供给上变得更加理性和务实；在对公共服务领域市场化作用进行反思的同时，开始回归公民权利，重新强调政府责任。其重要表现形式就是政府购买服务的式微与政府回购服务的兴起。如今，在美国地方政府，回购服务已成为与购买服务同样重要的工作。在早期实施民营化的国家中，其民营化发展道路大抵如此。看到了这一点，对近年来我国市场化改革过程中出现的一些反复或“回潮”现象，也就不难理解了，更不至于因此而否认我国市场化改革的方向。只不过各级政府在市场化改革过程中既要努力提高服务购买能力，也应对可能出现的种种问题有足够的准备，包括做好回购服务的准备。因此，可以说，通过美国民营化改革发展之路，很大程度上也就能够看到我国市场化改革的未来。我们在实施以政府向社会购买服务为重要手段的市场化改革的过程中，各级政府不仅需要懂得如何购买服务，同时应该重视如何回购服务。美国民营化实践表明，服务外包之后，即便不成功，回购服务并非易事，成本非常高昂。因此，在我国全面实施推广政府购买服务的新一轮市场化改革进程中，既要求各级政府掌握购买服务的方法与技能，同时需要掌握回购服务的策略与方法。即各级政府不仅要知道在购买服务中买什么、怎么买，同时也要做好准备并保持服务提供能力，服务外包之后，如果失败了，或公众对政府购买的服务不满意，政府要有能力并知道该怎么买回来。非常关键的是，在中央政府层面，还需要在公共服务提供的这一动态过程中，通过购买服务和回购服务相结合的方式来刺激有利于社会效益的市场反应，既防止地方政府对市场的热情过度，又防止其对改革的敷衍塞责。同时在重要领域保持一定比例的政府提供服务，以免丧失服务提供能力和回购服务的能力，谨防购买服务过程中企业对政府的俘获。从这个意义上说，各级政府要想在购买服务中成为“精明买主”，不仅要懂得如何购买服务，还要知道如何回购服务，坚持购买服务和回购服务两手抓，两手都要硬。唯其如此，我国新一轮市场化改革才不至于重复上一轮改革全面受挫的老路。本书以美国地方政府回购服务为重点研究对象，对该问题做了很好的阐释。他山之石，可以攻玉。这也是本书的主要价值所在。当然，作为该领域的第一本著述，本书对该问题的研究还只是初步的，对究竟应该如何回购服务等问题，还有待进行深入的探讨。期待作者和学界能够在本书的基础上不断深化研究，使这一问题的研究得到足够的关注，本书的价值就可以更加发扬光大了。2015年11月5日于上海

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