我国征地制度改革研究：基于社会公正视域

改革开放以来，我国经济保持了快速的增长，但我国经济发展和城市化、工业化主要不是依靠节约集约利用土地，而是依靠粗放式用地，尤其是依靠征地实现。这一方面加剧了我国耕地快速减少的趋势，严重影响我国粮食安全，另一方面由此引发的冲突越来越严峻：冲突的组织性、群体性逐步提高；冲突方式逐渐升级，出现了暴力化趋向；地方政府威信受损。这造成基层政府和农村农民的关系僵化，给基层治理带来巨大隐患。为有效地解决征地制度所带来的社会矛盾和基层治理困境，2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设土地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。2013年11月12日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，将完善土地征收制度作为四大任务之一：缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。从社会公正视域来看，我国现行征地制度面临以下问题：征地过程中程序公正和分配公正的缺失问题；征地制度运行中的权利公正缺陷问题；征地制度运行中的机会公正缺陷问题；征地制度运行中的结果公正缺陷问题。本书构建了征地过程中社会公正的体系结构，回顾了社会公正视域下我国征地制度变迁，揭示了我国征地制度运行中的公正缺陷，对我国农村土地产权公正、公益用地征地的公正实现和农村经营性建设用地流转的公正实现等问题进行系统研究。本书主要内容包括：第一，社会公正的基本理论。其一，回顾了社会公正思想的渊源，包括古希腊学者、中国古代学者、近代西方学者和现当代西方学者的社会公正思想。其二，在论证马克思、恩格斯社会公正思想的基础上，深入阐述了历代党和国家领导人的社会公正思想，以此作为社会公正思想的理论基础。其三，论证了征地过程中社会公正的内涵及特征，并构建了征地过程中社会公正的体系结构，即两个维度和三个层面：两个维度包括程序公正和分配公正，三个层面包括权利公正、机会公正和结果公正。第二，社会公正视域下我国征地制度变迁。以改革开放为界，阐述了我党社会公正思想的变迁历程。以社会公正视域审视我国征地制度，可将其分为三个时期：其一，1950年至改革开放初期的我国征地制度之相对公正期，具体分为：1950—1957年对私地征地的公平对价期，1958年至改革开放初期对集体土地征地的相对公正对价期。其二，1983年至20世纪末的我国征地制度之社会公正问题凸显期，征地制度对于社会经济发展来讲是有效率的，但被征地集体农民的补偿标准和倍数太低，农民失地又失业，由此引发征地冲突和社会问题十分严峻。其三，2000年至今的我国征地制度之政策调整期。我国出台的相关法律法规、政策意见数量和质量都大为提高，从征地程序和征地补偿来看，包括新增听证制度、完善矛盾处理机制、改革征地补偿费用计算标准、完善失地农民的社会保障、推动农村建设用地直接入市等。第三，我国征地制度运行中的公正缺陷。其一，从征地制度运行中的权利公正缺陷来看，主要涉及国家、集体和农民三个层面：首先，农村集体和农民个体之间的权利公正缺陷表现为，集体和农民的关系模糊，代表集体的主体不明确。其次，国家权力与集体（农民）权利的公正缺陷表现为，国家权力分割部分集体（农民）土地的权利、“个体权利”对“国家公权力”制约不足和压低土地补偿。其二，从征地制度运行中的机会公正缺陷来看，包括征地知情机会、征地参与机会、权利救济机会和土地发展机会四个方面，即征地知情机会有限、征地参与机会缺乏、征地中权利救济机会缺失和土地发展机会的实现障碍。其三，从征地制度运行中的结果公正缺陷来看，征地补偿水平偏低、被征地农民生活质量下降，并引发征地冲突。因此，我国征地制度改革的总体思路应该以农村土地产权公正的实现为基础，围绕公益性征地和农村经营性建设用地流转两种思路展开。两种思路是农村征地制度改革的两翼，且应做到有机统一：公益性征地应创新征地程序，提高征地补偿；农村建设用地流转应完善相关配套政策，实现国家、集体、个人和业主利益的合理分配。第四，我国农村土地产权公正的完善。我国农村土地产权公正缺陷主要表现在：主体关系的非平等性，即国家与集体（农民）关系、农村集体关系的非平等性，农村集体和农民个体之间利益的非均衡性；产权权能缺乏完整性，即所有权权能残缺、使用权权能残缺。我国农村土地产权公正完善包括所有权、使用权和收益权等方面。其一，我国农村土地所有权公正的完善应从以下几个方面入手：（1）实现农村土地产权主体的公正关系，即实现国家集体、各类集体之间的公正关系；（2）夯实农村土地所有权主体地位，村级集体经济组织是农村集体土地所有权最合宜的主体，以基层自治组织行使集体土地所有权是不少地区的重要选项；（3）完善和保障农村土地所有权权能，完善农村土地所有权主体确认的法律形式，完善农村土地所有权处分权能，完善农村土地所有权收益权能。其二，我国农村土地使用权公正的完善应从以下几个方面入手：（1）强化农村土地使用权物权性质，明确农村土地使用权物权性质，创新农村土地使用权确权登记；（2）完善农村土地使用权权能，保障农村土地承包经营权和农村建设用地使用权权能。加强农村土地流转制度建设等；（3）实现我国农村土地收益权的公正分配。第五，公益用地征地中的公正实现。在明确公益用地的基础上，应从程序公正和补偿公正方面加以推进。就征地过程中程序公正的实现来看，其一，树立征地过程中的公正理念，即慎重征地理念、赋权理念、协商理念和法治理念。其二，通过征地过程创新实现公正，包括征地报批前程序、征地审批程序、征地公告和登记程序、征地实施程序四个阶段。其三，通过征地过程中补偿创新实现公正，包括树立兼顾各方利益的公正观念，建立多元灵活征地补偿体系，即巩固货币补偿的基础地位、完善其他多元补偿体系，针对实际情况，制定不同的补偿体系组合与实现机制。第六，农村经营性建设用地流转中的公正实现。目前，农村经营性建设用地流转中社会公正实现不足，包括程序公正性不足和分配公正性不足。因此，应从这两个方面不断完善以推进公正实现。其一，构建农村经营性建设用地流转中程序公正，包括加强流转主体规范性建设和强化流转过程公正性建设。重点应从科学界定流转范围及方式，加强农村经营性建设用地流转过程监管等入手。其二，实现农村经营性建设用地流转中分配公正，包括加强农村经营性建设用地流转的价格调控、建立土地收益的地区平衡机制、完善地方政府的合理收益分配制度。同时，应大力完善农村经营性建设用地流转收益在集体内部的公正分配。本书以历史唯物主义和辩证唯物主义为指导，以系统观为统领，以社会公正理论为切入点，构建了征地过程中社会公正两个维度和三个层面的体系结构，研究我国征地制度变迁及完善路径，力求做到兼顾规范研究和实证分析。希望本书成果能为理论上探索我国征地制度改革、实践中完善征地制度以实现社会公正提供有益启发和帮助。当然，由于笔者理论功底尚浅，分析能力不足，书中难免存在不足和瑕疵，恳请专家、同行批评指正。本书是国家社会科学基金重大项目“以建设‘公正社会’为导向的全面深化改革研究”（15ZDC003）的子课题“公正社会取向下的全面深化改革研究”、四川省新农村乡风文明建设研究中心项目“土地流转背景下的乡村治理研究”（SCXF201403）和西华大学重点科研基金项目“我国农村集体建设用地流转机制研究”（ZW1324336）的阶段性成果。课题组成员多次参与讨论和实地调研，奠定了坚实的理论基础和积累了大量数据资料，对于本书的写作给予极大的支持和帮助，在此一并表示感谢。作者2017年4月

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