规制之手：中国建设工程领域政府与行政审批中介关系

第一节 研究背景

一 行政审批制度改革

1992年，中国共产党第十四次全国代表大会提出正式提出“建立和完善社会主义市场经济”

。社会主义市场经济制度正式确立。政府逐渐摆脱计划经济时代的管控思维，由包揽经济与社会事务转向放权市场，市场开始在资源配置领域发挥基础性作用。自主经营、自负盈亏的市场主体开始出现并蓬勃发展，自然人也获得在市场中活动的更多空间。政府则更多进行宏观调控，规则制定。自然人、法人作为政府的行政客体存在，是现代意义的行政审批开始出现的背景。

行政审批是指行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。

与计划经济时代不同，政府不再通过严格的行政指令和计划指标，直接管理生产生活。社会主义市场经济时代，行政审批是长期以来政府管理生产生活的主要手段。政府通过行使行政审批权力，控制市场准入、职业准入等，对自然人或法人的活动进行规范和限制。

党的十四大以来，行政审批成为政府履行职能、管理市场与社会的主要方式，是政府权力最集中的领域。各级行政主管部门的行政审批事项大量增加，在很多领域代替市场机制。审批数量多、程序繁杂、效率低下，成为行政审批制度的主要问题。行政审批制度的弊端逐渐显现。政府通过行政审批过度干预市场，阻碍了市场经济发展。此外，由于行政审批事项的设立缺乏规范，存在部门利益、个人私利，行政审批成为诱发腐败、权力寻租的制度源头。

为从源头上预防和治理腐败，促进社会主义市场经济健康发展，进入21世纪，中央开始特别关注推进行政审批制度改革的重要性。2000年12月27日，中国共产党第十五届中央纪律检查委员会第五次全体会议在北京举行。会议通过《中国共产党中央纪律检查委员会第五次全体会议公报》。公报提出要“改革行政审批制度，规范行政审批权力”，为中央国家机关各部门行政审批制度改革定下日程表。“2001年，中央国家机关各部门，各省（区、市）的地（市）级及其以上的政府部门要继续清理行政审批项目。可以取消的行政审批项目都要取消；可以用市场机制替代行政审批的，要通过市场机制来处理。确需保留的行政审批项目，要建立健全对权力的监督制约机制；要规范程序，减少审批环节，公开审批程序和结果，接受群众监督。”

2001年1月16日，国务院召开第三次廉政工作会议。会议继续将行政审批制度改革作为廉政建设和反腐败的重点工作，要求“进一步推进行政审批制度改革，改进政府的管理和服务，推行政务公开。国务院各部门和各级政府，要按照减少审批事项、简化和规范审批程序、改进管理和服务的要求，继续对现有行政审批事项进行清理”,

“严防权钱交易”。

在中央几次部署的基础上，2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》（国办发〔2001〕71号），成立国务院行政审批制度改革工作领导小组。国务院层面领导机制的成立，标志着行政审批制度改革工作开始全面启动。

2001年10月9日，中华人民共和国监察部、中华人民共和国国务院法制办公室、中华人民共和国国家经济体制改革委员会、中央机构编制委员会办公室向国务院提交《关于行政审批制度改革工作的实施意见》。八天后的2001年10月18日，国务院批准并转发《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（国发〔2001〕33号）（以下简称“实施意见”）。实施意见首次全面提出了行政审批制度改革的实施方案，提出了行政审批制度改革的指导思想和总体要求、改革应遵循的原则、实施步骤，以及需要注意的问题。

2001年12月10日，国务院行政审批制度改革工作领导小组印发《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的通知（以下简称“通知”），对“实施意见”中提及的行政审批的含义、改革达到的总体要求、改革原则等进一步进行详细阐释，使得实施意见具备更强的操作性。“实施意见”与“通知”两个文件正式规定了中央国家机关及各地方推行行政审批制度改革的落地方案。中国行政审批制度改革由此拉开帷幕。

2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“许可法”）通过，并于2004年7月起施行。这标志着中国行政审批制度改革进入法治化阶段。许可法肯定了“实施意见”和“通知”的操作原则，并首次以法律的形式规定了行政许可设定的原则、实施机关、实施过程、费用、监督检查、法律责任等，使行政审批事项的设立及实施有法可依。这意味着此后的行政审批制度改革将在法律框架下进行。

在许可法的框架下，行政审批制度改革的主要措施是取消、调整、下放、转移行政审批事项。根据“通知”，取消、调整、下放、转移行政审批事项的原则为：“凡是通过市场能够解决的，应当由市场去解决；通过市场难以解决，但通过中介机构、行业自律能够解决的；应当通过中介机构、行业自律去解决；即使是市场机制、中介机构、行业自律解决不了、需要政府加以管理的，也要首先考虑通过除审批之外的其他监管措施来解决。只有在这些手段和措施都解决不了时，才能考虑通过行政审批去解决。”

2002年至2012年，国务院分六批，共取消、调整、下放、转移2456项行政审批事项，占原有总数的约69%。

2002年10月，国务院取消第一批789项行政审批项目。2003年2月，国务院决定第二批取消406项行政审批项目，改变82项行政审批项目的管理方式。2004年5月19日，国务院第三批取消和调整495项行政审批项目，其中取消385项；改变管理方式39项；下放46项，其中另有25项属于涉密事项。2007年10月9日，国务院第四批取消和调整186项行政审批项目。其中取消128项；下放29项；改变管理方式8项；合并21项。另有7项拟取消或者调整的行政审批项目是由有关法律设立的，将依照法定程序提请全国人大常委会审议修订相关法律规定。2010年7月4日，国务院第五批取消和下放行政审批项目184项。其中取消113项，下放71项。2012年9月23日，国务院第六批取消和调整314项部门行政审批项目，其中取消171项；调整143项。

地方行政审批制度改革也在同期推进。2003年9月，国务院办公厅转发国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室《关于进一步推进省级政府行政审批制度改革意见的通知》，对推进省级政府行政审批制度改革提出意见，要求各省“搞好衔接工作，确保国务院取消和调整行政审批项目决定的落实”,“加强已取消和改变管理方式的行政审批事项的后续监管”,“清理并依法妥善处理拟取消和改变管理方式的行政审批项目的设定依据”,“严格规范行政审批行为，促进依法行政”,“加强组织领导和督促检查”,“推动行政审批制度创新”。

2002年至2012年，全国31个省（区、市）本级共取消调整了3.7万余项行政审批项目，占原有总数的68.2%。十年来，地方对行政审批制度改革不断进行探索，积累了宝贵经验。2012年10月31日，国务院回复《广东省人民政府关于“十二五”时期广东省深化行政审批制度改革试点的请示》（粤府〔2012〕101号）,“同意广东省‘十二五’时期在行政审批制度改革方面先行先试。”

自2013年以来，国务院更加大了行政审批制度改革的力度。十二届全国人大一次会议闭幕后，国务院总理李克强中外记者见面会上指出，国务院各部门行政审批事项1700多项，新一届政府下要再削减三分之一以上。

截至2016年12月1日，国务院已经分14批，取消、调整、下放1186项行政审批事项，基本达到削减1/3的目标。

此外，国务院还集中清理了非行政许可审批事项。2014年4月22日，国务院发布《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，规定“不再保留‘非行政许可审批’这一审批类别”,

“取消面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项”,“取消和调整面向地方政府等方面的非行政许可审批事项”。截至2015年5月，新一届政府先后开展7轮清理工作，取消非行政许可审批258项。

清理事项之外，国家还注重在中央与地方有关行政审批制度的思路调整、权力重组、平台建设与流程再造，以期提高审批效率。在思路调整方面，进行政府权力清单与责任清单探索；权力重组方面，多地建设行政审批局，进行审批权集中的实践；在平台建设上，在全国推广行政服务中心，实现“一站式审批”；在流程再造方面，各地探索优化审批流程，并联审批、“一口式”“一门式”等措施得到扩散。

全面清理审批事项、制度流程改革的基础上，国务院选择了与市场经济关系紧密的具体领域，作为改革抓手，比如公司注册资本登记制度改革、

投资审批制度改革、以及职业资格改革。2015年4月，国务院推进职能转变协调小组成立（以下简称“协调小组”），负责“统筹研究重要领域和关键环节的重大改革措施”,“协调推动解决改革中遇到的困难和重点难点问题，指导地方相关工作，督促各地区各部门落实改革措施。”协调小组下设行政审批改革组、投资审批改革组、职业资格改革组、收费清理改革组、商事制度改革组、教科文卫体改革组6个专题组，分别推进重点领域的改革。协调小组同时设立综合组、督察组、法制组、专家组4个功能组，对各领域行政审批事项进行全过程、多方位的管理。

重点领域改革取得明显成效。比如，商事制度改革实施一年来，市场活力增强，全国新登记注册市场主体1333.59万户，同比增长17.67%。

国家发展改革委连续修订《政府核准的投资项目目录》，中央层面核准项目累计减少76%。创新投资项目管理制度，95%以上外商投资项目，98%以上境外投资项目改为网上备案管理。

二 中介机构及其发展历程

（一）定义

“中介机构”与“中介服务”较早进入学术界与实践界视野。随着社会主义市场经济的确立发展，与政府职能转移的不断推进，各类中介机构作为一类市场主体也蓬勃发展起来。中介机构的出现是“资源控制权由政府部门高度集中向社会和市场分散转变的产物。同时促成多元化、社会化的资源控制体制和配置体制的形成”。

何为中介机构？学界从不同角度出发，对中介机构做出不同定义。有学者从中介机构的职能出发，强调中介机构提供服务与监督的职能。“社会中介机构是按照一定的法律、法规、规章（或根据政府委托），遵循独立、公开、公平、公正原则，在社会经济活动中发挥服务、沟通、公证、监督功能，实施具体的服务性行为、执行性行为及部分监督性行为的社会组织。”

有的学者强调中介机构与服务对象的委托关系。比如“社会中介机构，是指依法通过专业知识和技术服务向委托人提供代理性公正性/信息技术服务性等服务的行业。”“社会中介机构是按照一定法律、法规、规章或根据政府委托建立的，遵循独立、客观，公正原则，在社会生活中发挥服务、沟通、监督等职能，实施具体的服务性行为、执行性行为和部分监督性行为的社会组织。”

主流定义则注重中介机构的处于“政府与市场主体，市场主体与市场主体之间”的“中介”位置。类似有代表性的定义如中介机构是“介于政府与市场主体之间、商品生产者与经营者之间、个体与单位之间、从事服务、咨询、协调、评价、公证、监督等活动的机构”。

“社会中介机构是指介于政府与市场主体、市场主体与市场主体之间，从事监督、公正、协调、沟通、规范等服务活动的组织机构，是连接政府与企业、企业与企业的桥梁与纽带。”“社会中介机构是指在企业和政府、企业和市场、企业和企业之间发挥着服务、沟通、协调、公证、监督等作用的社会组织。”“中介机构作为一种社会自治组织，是处于政府与社会之间，联结政府与企业、政府与市场的各种社会组织的总称。”“社会中介机构不仅仅是指市场中介机构，而是指所有介于政府、企业、个人之间，并起着为社会管理提供服务、沟通、监督作用的社会组织。”“社会中介机构是指处在政府与企事业单位及公民等经济主体和社会主体之间，起沟通、联结作用，承担特定服务、协调、监督、管理职能的具有相对独立的法律地位的社会组织。”

还有的学者在上述各版本定义中加入营利因素，认为中介机构既可以是营利组织，也可以是非营利组织，如“社会中介机构是按照相应的法律、法规、规章成立的，在社会和市场上承担一定政府职能和服务职能，起着连接政府和社会的纽带作用的组织的总称。它既包括市场上一些特定的营利性组织，也包括社会中各种各样的非营利性组织”。

上述主要定义揭示出中介机构的本质特点：介于政府与社会之间、接受委托，提供技术、咨询等服务、营利或非营利。

（二）分类

既有研究对中介机构定义存在差异的原因在于，大多数研究并未从分类的视角界定中介机构，并探讨各类中介机构的不同特点。政府与企业、企业与企业、企业与市场之间都存在中介机构，这些机构角色、功能各不相同。以中介机构在社会各部门所处位置，以及营利性为维度，中介机构可以分为六个类属。第一类是介于政府与市场之间的营利性中介机构，比如企业性质的行政审批中介。第二类是介于政府与市场之间的非营利性中介机构，比如事业单位、民办非企业、社会组织等性质的行政审批中介。第一、二类中介机构是本研究的研究对象。第三类是介于市场主体（企业法人）与市场主体之间营利性中介机构。此类中介机构业务对象主要为企业，包括从事各类代理、经纪、咨询业务的中介机构，比如会计师事务所、律师事务所、咨询公司等。代理、经纪、咨询发展速度快、数量大、范围广、性质不同，整体呈现出复杂。这类中介机构与市场活动关系十分密切，为参与市场竞争各类市场主体提供方便，提高市场效率。

第四类是介于市场主体与市场主体之间的非营利性中介机构，主要包括行业协会、商会、学会等以聚体同行、业内共济为目的的中介机构。第五类位于社会领域的营利性中介机构。此类中介机构的主要业务对象是个人，包括从事个人业务的代理、经济、咨询等中介机构，比如留学中介机构、房地产租赁中介等。

（三）中国中介机构发展历程

中介机构经历了一个“从无到有”，从“自发产生”到国家有导向出台鼓励与监管政策的发展过程。新中国成立初期，权力高度集中、公有制占绝对主导地位，国家几乎包揽了所有政治、经济、社会、文化活动。这时期的社会组织基本由政府组建，不存在现代意义的中介机构。1978年以后，计划经济向社会主义市场经济转轨，经济活动的多元化发展日趋明显，多种所有制并存。社会经济发展、市场开放与企业的实际需要成为专业服务行业（Professional Services Industry）出现的土壤。各类介于政府与企业之间的咨询性组织逐渐出现，包括工程、技术、管理服务公司、律师事务所、会计师事务所等。这些组织有的脱胎于政府序列，有的应市场需求产生。这些组织从原有国家职能中分离、部分取代政府行政职权，出现在国家与个人、国家与企业间的缓冲区。

20世纪90年代，国家开始全面进入社会主义市场经济时期。随着市场开放与经济发展，中介机构大量出现。国家开始出台相关政策，进一步鼓励中介机构有序发展。1993年，在建立社会主义市场经济体制的大背景下，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,

首次明确提出要发展市场中介机构，“发挥其服务、沟通、公证、监督作用。当前要着重发展会计师、审计师和律师事务所，公证和仲裁机构，计量和质量检验认证机构，信息咨询机构，资产和资信评估机构等。发挥行业协会、商会等组织的作用。中介机构要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。”发展市场中介机构，一是发挥其服务、沟通、公证监督作用；二是依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。此后，国务院强调要把经济活动、社会服务性和相当一部分监督性的职能交给中介机构。

在政府机构改革的大背景下，1996年《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》

（以下简称“计划”）强调在自律机制、资格认定及某些重点领域发展中介服务，以及加强政府监管。“计划”指出要“尽快建立市场中介机构的自律机制”、“发展和规范市场中介机构，严格资格认定，发挥好服务、沟通、公证、监督作用”，以及“全面推行工程建设的招标、投标制度，发展工程咨询业，推行施工监理制，加强工程预决算的审计、验证和资产评估等中介服务，并按照公平、公开、公正的原则，实行市场竞争。各级政府要加强对投资领域中介机构和市场行为的监督管理。1997年9月，党的十五大报告中再次强调“要培育和发展社会中介组织”。

中介机构在获得发展的同时，也出现了诸多问题，比如与政府关系过于紧密，在经营中出现了不规范行为等。政府将在鼓励中介机构发展的同时，开始加强对中介机构的管理。2000年3月6日，时任国家发展计划委员会主任曾培炎在第九届全国人民代表大会第四次会议上作了《关于2000年国民经济和社会发展计划执行情况与2001年国民经济和社会发展计划草案的报告》。

报告指出要规范中介组织行为，“整顿和规范市场主体行为……严厉查处企业和中介机构做假账、隐匿收入、出具虚假资信证明等不法行为”,“各类社会中介组织要逐步与政府部门脱钩”。

2001年，《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》

提出“提高中介机构的质量”,“实现中介机构脱钩改制，确保其独立、客观、公正地执业，规范发展会计服务、法律服务、管理咨询、工程咨询等中介服务业”。加强中介服务体系建设，以及中介机构法律法规建设。《国务院2006年工作要点》提出：“加强廉政建设和反腐败工作……开展对社团、行业组织和社会中介机构的清理和规范工作。”

三 行政审批中介及改革

（一）行政审批中介

行政审批中介是中介机构的一个类别。“行政审批中介”的提法出现比较晚近。目前，学界对行政审批中介的研究处于起步阶段，未对此概念定义展开广泛讨论，存在“审批中介”“与行政审批有关的中介服务”“行政审批中的‘第三方’服务”“行政审批前置中介”等多种提法。有地方政府基于对有关行政审批中介服务的实践探索，开始逐渐使用“行政审批中介”概念。

中央政府层面，从上述国务院发布的两个有关行政审批中介改革的文件看来，2014年12月，国务院办公厅发布的《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》中还用比较宽泛的“中介服务”概念指代“行政审批中介服务”。

“行政审批中介”首次出现在国务院文件中，是2015年4月27日国务院办公厅发布的《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发〔2015〕31号）。该文件虽然未直接给出行政审批中介定义，但明确了清理行政审批中介服务的范围。清理规范的范围为：“国务院部门开展行政审批时，要求申请人委托企业、事业单位、社会组织等机构（以下统称中介服务机构）开展的作为行政审批受理条件的有偿服务（以下称中介服务），包括各类技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等。”

由此，可将行政审批中介定义为：政府开展行政审批时要求申请人委托的，为申请人提供作为行政审批受理条件有偿服务的企业、事业单位、社会组织。行政审批中介服务形式多样，包括各类技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等。根据此概念，行政审批中介服务的几个要件为：前置于行政审批事项、政府要求委托第三方中介机构、有偿服务。

（二）行政审批中介改革

建设工程领域行政审批中介作为中介改革的抓手，是中国现阶段推进行政审批中介改革的前沿课题与攻坚难题之一。对中国行政审批中介服务的研究尚处于起步阶段。张楠迪扬通过对建设工程领域行政中介服务展开研究，分析了中国政府对行政审批中介机构的管治困境。

唐东霞，江瑞情指出工程造价中介机构的诸多问题，认为改革迫在眉睫。徐有平基于浙江省温州市改革，提出行政审批中介机构应与政府脱钩。王晨筱，唐跃认为创新中介服务可以助力行政审批制度改。中国该领域的诸多问题更突显研究介绍国外成熟经验的重要意义。

行政审批制度改革的主要着力点是行政审批事项与审批方式与流程。然而，隐性审批的存在为行政审批制度改革带了很大困难。虽然行政审批制度改革中，大量行政审批事项削减，但各种前置审批预评估增多，很多地方市场主体“办事难”并未得到有效缓解。

行政审批中介事项就是一种行政审批的前置事项。行政审批中介为政府履行行政审批职能提供专业性技术服务，但“存在环节多、耗时长、收费乱、垄断强等问题”,

“在一定程度上消解了行政审批制度改革的成效，加重了企业和群众负担，扰乱了市场秩序，甚至成为腐败滋生的土壤”。国务院审改办负责人曾表示，“简政放权后，企业仍需把大量的时间精力放在中介服务环节上，中介服务收费乱，整体费用偏高，而一些中介服务机构甚至与审批部门存在利益关联，很难保障中介服务的公正合理。”

特别是一些与政府部门存在利益关联的“红顶中介”。这些机构由于与政府部门关系密切，被输送利益，垄断市场，成为“二政府”，被形容为“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”,

是“一种伴生于改革、寄生于体制并不断蚕食改革红利的‘寄生虫’”。2014年6月，时任审计署审计长刘家义在第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上作《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。报告指出，“至2013年年底，卫生计生委、国土资源部、住房城乡建设部等13个部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位利用所在部门影响，采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入共计29.75亿元，部分单位违规发放津补贴1.49亿元。”据统计，2015年上半年，国务院总理李克强曾经在国务院党组会议、国务院常务会议、国务院廉政工作会议、国务院电视电话会议上，5次提及整治“红顶中介”问题。

2014年12月10日，国务院办公厅发布《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》初步提出规范中介服务及方向，指出市场主体有选择提是否委托中介机构的自由，行政主体不得干预；行政机关要通过竞争方式委托中介，并将服务费纳入部门预算；提高中介机构服务能力和水平，加强政府监管等。2015年4月27日，国务院办公厅发布《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发〔2015〕31号），界定了清理范围、清理措施，以及实施方案，同时要求地方各级政府根据要求，组织实施本地区清理工作。这标志着全国范围行政审批中介制度改革正式开始。

目前，行政审批中介改革处于清理行政审批中介服务事项阶段。截至2018年2月，国务院分三批规范清理国务院部门行政审批中介服务事项。2015年10月22日，国务院发布《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》（国发〔2015〕58号），决定第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项。2016年2月3日，国务院发布《国务院关于第二批清理规范192项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》（国发〔2016〕11号），决定第二批清理规范192项国务院部门行政审批中介服务事项。2017年1月12日，国务院发布《国务院关于第三批清理规范国务院部门行政审批中介服务事项的决定》（国发〔2017〕8号），决定第三批清理规范17项行政审批中介服务事项。如表0—2所示，国务院部门清理、规范行政审批中介主要有三种方式。

根据2015年4月国务院办公厅发布的《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》，截至2016年12月，各省级政府皆已发布清理行政审批中介服务事项的相关文件或工作部署，实际清理工作各地进展不一。省级及以下各地方正处于清理行政审批中介服务事项阶段。行政审批中介，特别是“红顶中介”涉及多部门既得利益群体，政府多采用职能部门摸底本部门情况上报行政审批中介服务事项。根据地方调研，对于利益牵涉较深的职能部门，这种工作方式遭遇一定阻力，较难摸清真实情况，存在瞒报、漏报现象。

在全面清理行政审批中介事项存在阻力情况下，地方改革进行了变通式探索。有的地方通过成立“中介超市”，管理辖区内行政审批中介机构。“中介超市”的理念是：先管好一部分行政审批中介。所谓“中介超市”是行政审批中介提供服务的实体或虚拟平台。多地对“中介超市”进行了不同模式的探索，大体机制相似。政府严格管理进入超市的行政审批中介，规范环节、结审时间、收费等。市场主体如选择中介超市的中介，则可以获得较为优质的服务。

然而，“中介超市”的实践也暴露出诸多问题。根据地方调研，有政府将“中介超市”作为政府行政权力干预市场的工具，为实现降低收费、缩短结审时间的改革目标，硬性规定中介超市入驻中介的收费标准、结审时间，而非通过市场竞争机制自动调节。更有地方政府为完成上级考核，将中介超市入驻中介业务完成情况纳入对口政府部门的绩效考核。这与改革最初政府放权社会组织，发展中介机构分担政府职能的初衷背道而驰。有地方“中介超市”成为“形式改革”，入驻超市数量少，领域不全，市场主体利用率低。

此外，在制度设计上，“中介超市”并非是对行政审批中介全覆盖式管理，并不能有效规范市场内所有行政审批中介。

（三）建设工程领域行政审批中介改革

1.投资审批制度改革

社会主义市场经济打破了计划经济时期高度集中的投资管理模式，逐渐形成“投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化”。

但是投资审批领域也存在行政审批制度的普遍问题，投资审批领域广、事项多、程序烦冗。在行政审批制度改革的背景下，为转变政府管理职能，落实企业投资自主权，2004年7月，国务院办公厅发布《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）（以下简称“决定”），提出了投资审批制度改革。投资审批制度改革的主要对象是重大和限制类之外的企业不使用政府性资金投资建设的固定资产投资项目。

改革的首要措施是缩小项目立项阶段的政府审批范围。改革前，企业立项自主权弱，各类项目不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批。根据“决定”，改革后，政府“对于企业不使用政府投资建设的项目，立项阶段一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制”。除重大项目和限制类项目，政府不再审批，均改为核准或备案。“企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。”国务院同时公布了《政府核准的投资项目目录》（2004年本），列出了由政府核准的投资项目范围，并强调“根据变化，适时调整”。如上所述，投资审批制度改革启动以来，国务院已经三次调整《政府核准投资项目目录》,

逐渐缩小政府核准范围。

与此同时，地方也对投资审批制度改革进行探索。广东省走在全国探索的前沿。2013年2月7日，广东省人民政府办公厅印发《广东省企业投资管理体制改革方案》（粤府办〔2013〕5号）（以下简称“方案”），进一步加大投资审批制度改革的力度，规定“不涉及公共资源开发利用的项目一律取消核准，改为备案管理”。

核准与备案制存在项目立项阶段。立项阶段以外，项目还包括报建、施工、竣工验收等阶段。根据地方调研，广东省的“方案”在取消核准制的基础上，还将改革拓展至项目全过程，在投资审批事项数量、项目办理时限上进行改革，在2015年时就提出将审批事项压减70%左右，项目办理时限总体缩短50%左右，实现地级市以上投资审批和备案事项网上办理率达90%。

2.建设工程领域行政审批中介改革

根据行政审批中介定义，建设工程领域行政审批中介指：处于政府与建设方之间，接受建设方委托为其提供技术、咨询等行政审批前置有偿服务的机构。随着改革推进，投资审批制度改革暴露出行政审批制度改革的共性问题。虽然立项时间缩短，审批数量减少，但市场主体办事时间并没有明显缩短，投资审批制度改革的效果被消解了。如上所述，投资审批改革的主要对象是企业不使用政府性资金投资建设的固定资产投资项目。固定资产投资项目中，建设工程项目单位价值高、项目数量多、地域广、审批链条长、涉及主管部门多，与公共利益关系紧密，是固定资产投资项目中的最引人注目的项目类别，也是投资审批制度改革推动后，问题曝光率最高的领域。

第一，建设工程领域行政审批中介环节多。有的地方人大代表示，“一个建设项目，从拿地到拿证，要经过24个中介机构的‘关卡’、送审48个评估报告，要想加快审批，就得塞‘加班费’!”“拿着‘政府授权’的中介机构，几乎吃掉了老百姓本该享受到的改革红利。”

还有政协委员勾勒出项目审批长征图，“16个大项、168个子项、申办20个批复、15个评审，涉及10个厅（局）,40余个处（室），多达130余个办事环节”。其中“真正属于政府部门行政审批的仅有20多个环节，涉及的中介服务事项却多达40多项。”

第二，行政审批中介结审时间长。有的企业表示，“政府审批的时候还有固定期限，到中介机构就说不准几天了。”有的省份调查显示，全省一次就通过审查的施工设计文件不到15%，结审时间普遍较长。有地方政协委员反映，建设工程项目审批流程一年半，“审批时间也大多花在中介服务上，部门审批环节只需70多个工作日。”

另有地方调查显示，行政审批中介服务用时占建设工程项目手续办理总时长的2/3。

第三，与政府利益关系紧密，垄断市场。“部分中介机构本身就是审批部门所属的事业单位，或者主管的行业协会；有些审批部门有现职人员或离退休人员在中介机构里面兼职或者是任职。这些中介机构与审批部门存在千丝万缕的利益关联，很难保障中介服务的公正合理。”

比如，气象审批和人防审批部门垄断现象较为突出。有的地方反映“企业建设中所需的防雷设备都只能通过一家中介来购买”,“人防办只委托一两家咨询公司来受理全省海量的人防工程图审核”。有的省份，“从事抗震、防雷等审批业务的中介企业只有一家。职业病健康检测，全省一家都没有，相关部门介绍和指定了外省的3家机构，形成了‘让你赚钱你就能赚钱’的状况”。第四，收费混乱。行政审批中介存在收费水平高、标准不一、重复收费、强行收费等现象。有的建设工程项目“各种名目办证费用高达200多万元……其中真正属于政府部门行政审批的费用仅为2万多元”。“很多中介服务没有政府指导价格，即便有价格标准，在执行过程中也普遍存在‘讨价还价’。”有的企业反映，有的项目“按标准中介机构可收取十万元费用，但如果找到相关政府部门负责人打招呼或多次沟通，价格可能会降低一半。”“营业执照年检往往跟一些中介机构的会费挂钩。如果企业不交工商协会会费，工商部门往往就拖着不给年检。这种会费根据企业人数，几千元到上万元不等。”有的地方存在中介审查通常不能一次通过，多次返工，重复收费的情况。

建设工程领域涉及审批链条长，职能部门数量多，此领域的行政审批中介改革成为改革的重点领域。为解决上述乱象，2015年10月至今，国务院层面共三批清理规范298项行政审批中介服务事项中11项涉及各类建设工程及项目。

第二节 政府规制与研究问题

一 政府规制

（一）市场失灵

市场作为“看不见的手”可以起到有效调配资源的作用。西方经济学通常以帕累托最优来判定市场达到有效资源配置状态。帕累托最优状态即为没有一个人可以不使其他人的福利受到损害的条件下提高自身福利水平。

一般均衡理论认为完全竞争市场可以实现市场资源的有效配置，即达到帕累托最优。因此，实现资源有效配置要同时满足完全竞争市场、一般均衡理论的前提假设。完全竞争市场的多个前提假设包括：市场上各种资源存在完全的流动性；市场上存在大量相互独立的买主和卖主；不存在行业壁垒，买主和卖主可以自由进出市场；买卖双方之间不存在信息不对称；买卖双方都无力影响价格，都只是价格的接受者；消费者主导市场需求。

一般均衡理论分析的是完全竞争市场的均衡。除了满足完全竞争市场的前提假设，一般均衡理论假设产品市场中，消费者供应要素，需求产品；生产者供应产品，需求要素。消费者偏好、生产者技术水平、人口数量、产品和要素、经济的规模收益保持不变，不考虑不确定性、不完全信息和外部性等。

当经济达到一般均衡，“每种产品和要素的供给量等于需求量，所有市场总供给等与总需求”。

显然，一般均衡在现实经济中几乎不可能实现。现实中，不完全竞争与市场非有效资源配置是常态。当上述条件不能被满足，市场配置资源出现低效或无效，则出现市场失灵。市场失灵在理论与现实上都有出现的可能。垄断、公共物品、外部性、信息不对称可导致市场失灵。

垄断（Monopoly）或寡头企业凭借垄断地位抬高产品的市场价格，使得产品价格高于竞争市场的产品价格，使得市场在资源配置上无法实现帕累托最优，从而无法实现资源有效配置。

外部性（Externality）指一些市场行为会对他人产生溢出效应。这种溢出效应可能是正向或负向的，但不论是收益还是损害，他人却没有承担义务或获得回报。外部性扭曲市场的价格机制，使得市场无法实现有效资源配置。

公共物品（Public goods）包括纯公共物品和准公共物品。纯公共物品具备非竞争性、非排他性的特点；准公共物品介于纯公共物品和私人物品之间，具备非竞争性特点。这些特点使得公共物品不可分割，较难收费，存在“搭便车”现象，私人提供者的收益较难保证。因此市场在公共物品供给的资源配置上存在失灵现象。

信息不对称（Asymmetric information）主要指市场中买房与卖方掌握的信息不对等。

这会导致逆向选择（Adverse Selection）和道德风险（Moral Hazard），从而使市场无法达到一般均衡。

（二）政府规制

市场失灵的常态化存在使得市场在资源配置上存在天然缺陷，这为政府规制提供了存在的前提。本书在行文上通用“规制”与“监管”，对应英文的“Regulation”，统指规制制度与行为。

20世纪70年代逐渐发展、成熟的公共利益理论认为，政府代表公共利益，应纠正市场失灵、提高“市场效率、增加社会福利”,

从而维护公共利益的义务和责任。这是政府规制的合法性基础。20世纪80年代，西方政府开始向规制政府转型。规制政府主要通过规章、制度、法律、法规进行规制。政府主要通过行政指令或立法的方式令规则与标准具备法律效力。政府的主要规制手段包括：经济规制、社会规制、法律规制。

经济规制指政府根据法律、法律企业行为、行业结构、价格标准、质量标准、投资、产出等一系列市场秩序制定与执行监管政策。

经济规制是政府规制市场最通行、最主要的手段之一。中国政府经济规制最主要的手段包括对市场准入、价格标准、交易行为等的规管。市场准入指潜在市场主体是否达到行政主管部门的准入要求，获得企业法人的身份，具体表现为潜在市场主体是否能否达到工商行政管理部门的要求，通过商事登记行政审批，获得营业执照。价格规制指价格主管部门对特定行业价格标准的规管，具体表现为价格及行政主管部门对特定行业收费标准的制定、管理及执行。质量标准指行政主管部门对行业质量的规管，具体表现为行业水平的制定、价格结构的规范等。

社会规制主要包括对健康、安全、环境、反歧视等法律、法规的制定及执行。虽然社会规制的规制对象并非经济行为，但是社会规制会对市场主体的成本、收益产生经济影响。

与经济规制理论相比，社会规制理论起步较晚。20世纪初期，美国开始对食品、药品、卫生、安全等领域进行社会规制。20世纪70年代至21世纪初期，美国将社会规制实践领域扩展到工作场所的健康、安全，以及空气、水质等环境保护领域。20世纪80年代起，社会规制理论逐渐发展成熟并成为研究热点。

中国社会规制的主要手段包括行业管理、质量规管等。行业管理可分为行业准入和资质管理等。不同于市场准入，行业准入指获得营业执照的市场主体在进入市场后，从事相关行业需要申请获得行业准入资格，具体表现为市场主体向有关行业主管部门申请行业许可证。资质管理指对已获得行业准入资格的市场主体进行具体从业范围的限制，满足行业主管部门要求的从业者方可获得一定级别的从业资质，从事特定行业内相应范围的具体业务。资质管理体制实际上是更加严格的行业质量管理制度。质量管理指制定行业标准，从事相关行业的市场主体须遵从各级行业标准的指引与规定。

法律规制包括制定竞争与并购法律、法律系统的程序性建设和完善。制定竞争与并购法案的目的是防控垄断及垄断利益集团对价格和市场的控制，控制企业兼并所带来的过大的市场权力及风险。法律系统的完善主要指对法律规定、程序以及执行的规范。法律框架建设是对政府规制手段的法律支撑与合法性依据。

（三）政府失灵与行政规制

如上所述，公共利益理论认为政府代表公共利益，这是政府规制合理性的理论出发点。然而，规制俘获理论（Regulatory Capture Theory）描述了另一幅景象。19世纪至20世纪中期，美国学者在经验观察、实证分析的中发现，低效的资源配置并不一定总由市场失灵导致。

很多情况下，政府作为规制机构制定的规制政策反而有利于规制对象，令整体社会福利受损。这种政府在纠正市场失灵的过程中没有成功纠正市场失灵，反而被规制对象或利益集团俘获，服务于政策对象的利益，这种现象被称为政府失灵。寻租理论认为，政府介入市场活动，会催生利益集团通过各种方式促使政府帮助自己建立垄断地位，获得高额垄断利润。寻租活动是对社会资源的浪费，扭曲了分配格局，这是政府规制市场的内在缺陷。

因此有学者提出行政规制的必要性，认为应对政府等规制者进行规制。

行政规制指“根据法律法规对规制政策的制定者和执行者所进行的监督和管理”。“行政规制的目的在于更好地监督要与评价经济规制和社会规制机构的规制行为，纠正政府在规制过程中的失灵，提高政府规制效能，促使经济规制与社会规制的规制者能够更好地从社会公共利益角度纠正市场失灵。”

二 第三方规制

第三方在规制体系中可具有多重角色。第三方既可以是作为政府规制对象的市场主体，也可以是协助政府进行规制的合作伙伴。某种程度上，第三方作为社会力量参与政府规制标志着规制国家（Regulatory State）的出现。

第二次世界大战后，受战争冲击的西方国家政府致力于战后重建、经济复苏、与提高社会福利水平，国家的职能与权力边界因此迅速扩张。

随着经济回复至一定水平，直接与全面干预式管制方式逐渐显现弊端。政府凭借自身行政力量无力应对失业、通货膨胀等经济、社会问题。

西方政府规制理论认为，社会力量参与政府规制体系是政府由传统“命令—控制”（Command-Control）体制或干预型国家（Interventionist State）

转向规制国家的重要标志。控制与干预型国家的依赖高度集中的行政力量制定与执行政策。

第三方资质机构、人士（Third-Party Certifier,Third-Party Verification）是规制国家在行政资源有限的前提下，利用社会力量监管的手段之一。

第三方资质机构、人士指外在于政府序列，通过提供验证或服务向政府证明被规制方符合法律法规、行为规范等要求。政府通常要求被规管方必须聘请第三方资质机构、人士，并对其服务支付相关费用。第三方资质机构受法律法规监管、专业性强，可以有效执行监管任务，减轻政府行政压力，但同时存在诸多问题。比如，第三方资质机构、人士是理性行为者，它们行使公权力，同时追求自身利益，两者之间存在冲突。有些第三方资质机构、人士并未接受合格专业训练，未严格执行资质发放标准，令政府不能过度依赖它们提供的服务。这些问题提出了建设管理制度的必要性。将第三方资质机构、人士纳入规制体制，要求同时建立起对第三方资质机构、人士的管理制度。制度设计得当、政府监管到位，才有可能使第三方资质机构、人士成为符合有效的政府规制工具。

三 规制之手：转型中国的政府与行政审批中介关系

第三方资质机构、人士范围广泛，形式多样，跨国差异大。

本书所讨论的行政审批中介属中国内地语境下的第三方资质机构范畴。行政审批中介作为辅助政府行使行政审批权的中介组织，是政府借助社会力量进行规制的具体体现。西方文献虽然提出中介管理制度的重要性，但鲜有研究关注行政审批中介的管理制度。目前，中国对政审批中介管理制度的讨论尚处于起步阶段。既有研究主要集中在对行政审批制度改革的研究，比如在历史梳理、制度设计、改革方向、法律问题、10改革创新等方面进行讨论，少有研究集中关注行政审批中介。建立健全行政审批中介管理制度，不仅有利于现阶段保持中国行政审批制度改革成果，更对未来政府借助社会力量进行“公私治理”（Public-Private Governance）具有重要意义。

全书分为七个部分。绪论主要阐述本书研究背景、规制理论与研究问题。研究背景部分梳理了中国行政审批制度改革的主要脉络，中介机构发展历程，以及中国行政审批中介机构的发展及制度改革。规制理论部分主要基于西方规制理论，梳理政府规制以及第三方参与政府规制的理论基础，并提出本书关注的研究问题。

第一章为中国建设工程领域行政审批中介发展历程。此章阐述自新中国成立以来中国行政审批中介机构的发展历程以及各阶段的不同特点。此章将中国建设工程领域行政审批中介发展历程分为四个阶段：新中国成立初期、改革开放初期、20世纪90年代，以及21世纪。

第二章为建设工程领域行政审批中介服务及机构概况。此章介绍建设工程领域的主要行政审批中介服务事项，对各项服务进行类型化分析，并依照机构性质分析不同行政审批中介服务机构的职能。

第三章为政府规制：行政审批中介管理制度。此章着重分析政府对行政审批中介的主要规制手段：行业准入规制、市场竞争规制，以及价格规制。行业准入规制部分分析行政主管部门对行政审批中介的资质管理体制；竞争规制部分分析不同行政审批中介服务领域的市场竞争程度；价格规制部分讨论行政主管部门对不同服务领域的价格规制。

第四章为各级行政主管部门规制权力分配机制。此章分析各级行政主管部门对建设工程领域行政审批中介的关系以及监管权限，阐述了国家级、省级与属地行政主管部门与同领域行政审批中介服务机构的关系的迥异不同，以及各级行政主管部门监管权限的不同。

第五章为建设工程领域行政审批中介与服务的问题及原因。基于前几章的分析，此章主要分析既有对行政审批中介规制制度、机制等方面的问题与原因，主要包括制度建设、行政审批中介管理制度、监管权在各级行政主管部门之间的分配、价格规制等方面的问题。

第六章为行政审批中介改革：经验、展望与建议。此章结合美国与中国香港特别行政区的经验，提出进一步深化行政审批中介改革的政策建议，并对行政审批中介作为第三方机构与审批部门实现协作的制度建设和实操方案进行展望。