城镇安置生态移民可行能力、风险与可持续发展研究：基于贵州省移民户调查数据

生态恶化与经济贫困通常被认为有着强烈的耦合关系，中国许多农村地区长期受持续贫困与生态环境不断恶化两大问题相互交织所带来的困扰。为了帮助居住在生态环境严重恶化地区的贫困农户脱贫致富，并逐步改善和恢复生态环境，2001年6月，国务院颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，将易地扶贫搬迁作为新时期扶贫开发的重要内容和基本途径。2001年，国家发展计划委员会（国家发展和改革委员会前身）印发《国家计委关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》（计投资〔2001〕2543 号），率先在内蒙古、宁夏、贵州、云南四省（自治区）启动了易地扶贫搬迁试点工程，并在《易地扶贫搬迁“十一五”规划》中首次明确指出“易地扶贫搬迁，亦称生态移民”。2001—2015年，中国累计实施生态移民680余万人。从实践情况来看，生态移民对消除农村绝对贫困、改善生态环境做出了重大贡献。但是，由于中国的中西部广大农村地区贫困问题突出且与生态环境恶化、民族地区发展滞后问题相互叠加，亟须实施生态移民的人口数量庞大。据统计，截至2015年年底，中国有5575万农村贫困人口，其中，需要实施生态移民的农村建档立卡贫困人口高达约1000万。2015年11月29日，中共中央、国务院颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调，要加快推进易地扶贫搬迁工程，确保到2020年农村贫困人口全部实现脱贫、贫困县全部摘帽。同日，国家发展和改革委员会、国务院扶贫开发领导小组办公室会同财政部、国土资源部、中国人民银行五部门联合印发了《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，明确指出，实施易地扶贫搬迁必须坚持与新型城镇化相结合，对居住在“一方水土养不起一方人”地区的建档立卡贫困人口实施易地搬迁，加大政府投入力度，创新投融资模式和组织方式，完善相关后续扶持政策，强化搬迁成效监督考核，确保搬迁对象尽快脱贫，从根本上解决生计问题。“十三五”时期是中国全面建成小康社会的关键时期，生态移民作为“五个一批”脱贫路径的重要组成部分，未来五年能否顺利完成约1000万农村贫困人口的易地扶贫搬迁任务，帮助他们摆脱贫困，与全国人民同步实现小康，将直接关系到2020年全面建成小康社会的宏伟目标能否如期实现。因此，如何把握新型城镇化战略的重大机遇，促进城镇安置模式下生态移民可持续发展是一个具有重大理论价值与实践意义的课题。本书遵循“理论研究→现状剖析→实证分析→对策形成”的研究思路，以新型城镇化为研究视野，以城镇安置模式下的生态移民为研究对象，以生态移民可持续发展为研究主线。通过厘清生态移民理论基础，系统梳理国内外生态移民相关文献研究现状、成果与不足，阐释城镇安置模式下生态移民可持续发展的理论内涵与构建基础，分析中国生态移民的发展态势和基本特征，归纳总结贵州生态移民演进历程与安置模式，基于贵州省城镇安置模式下的生态移民户微观数据，在对生态移民搬迁前与搬迁后可持续发展能力变化状况进行实证分析的基础上，评估城镇安置模式下生态移民可持续发展面临的风险和生态移民可持续发展政策执行情况，最后构建城镇安置模式下生态移民可持续发展的战略框架、制度与机制。本书的主体内容包括第二章至第十章，共九章。第二章理论基础与文献综述。本章厘清反贫困理论、可行能力理论、生态恢复理论、可持续发展理论、人口迁移理论、城镇化理论对本书研究的理论意义；系统梳理国内外学者关于生态移民内涵界定和分类、生态移民安置模式、生态移民城镇化、生态移民可持续发展以及对中国生态移民认同度的相关学术文献并进行评述；阐释城镇安置模式下生态移民可持续发展的理论内涵，分析城镇安置模式的主要特色、实施条件和制度基础。第三章中国生态移民发展态势与基本特征。本章追溯中国生态移民的起源与发展，结合中国当前宏观政策环境与国家战略，分析生态移民呈现出与生态文明、精准扶贫、新型城镇化战略相耦合的发展态势，指出生态移民具有区域性、阶段性、敏感性、外部性和系统性等基本特征。第四章贵州生态移民演进历程与安置模式。本章阐述贵州实施生态移民的必要性，将生态移民演进历程划分为四个阶段并总结各阶段的实施情况，归纳贵州生态移民采取的主要安置方式和安置模式、生态移民取得的基本成效、存在问题和经验启示。第五章城镇安置模式下生态移民可持续发展能力分析。本章以阿玛蒂亚·森的可行能力理论为基础，运用描述统计与因子分析法评价生态移民的可行能力，即可持续发展能力在搬迁前与搬迁后的变化状况。结果显示，搬迁后生态移民的经济功能性活动、社会功能性活动和生态功能性活动能力都有不同程度提升，三类功能性活动构成生态移民的可行能力，可行能力发展趋势向好，即生态移民的可持续发展能力也相应增强。从三类功能性活动看，实施生态移民工程对生态移民的各功能性活动能力的获取产生了不同影响：①生态移民经济功能性活动能力变动。搬迁后移民户总体上经济收入增加但增幅较小，经济功能性活动能力增强，非农业收入增加对收入状况改善的积极作用有相当部分被农业收入减少抵消，农业收入下降短期内是潜在的不稳定因素；安置点转换下，搬迁后生态移民的经济功能性活动水平上升较为明显的安置点，由于代表收入的因子F1得分增幅较大，归因于较多移民外出务工增加了非农业收入。因搬迁时间较短，生态移民工程对移民家庭经济功能性活动能力改善的贡献还比较有限，生态移民的经济功能性活动能力有较大提升空间，提高移民家庭非农收入是增强该能力的重要途径。②生态移民社会功能性活动能力变动。实施生态移民工程为生态移民社会功能性活动能力的提升带来了多重社会效益。搬迁后，大多数生态移民户的生活水平上升，但也承受着消费支出增加的生存压力；安置点相对完善的道路交通、休闲娱乐、通信等基础设施，良好的社会治安环境，较高的医疗卫生服务水平，相对充足的教育培训资源，为生态移民社会功能性活动能力的增强提供了物质保障，移民户与邻居的交往也较搬迁前频繁。但是，移民培训工作滞后是制约生态移民社会功能性活动能力提升的一个“短板”。③生态移民生态功能性活动能力变动。实施生态移民工程促进了迁出地生态环境恢复和迁入地生态环境保护，分别为生态移民生态功能性活动能力的提升创造了潜在可能性和奠定了现实基础。但是，生态移民迁出地的原承包地退耕还林与原宅基地复垦项目推进不力，需加快推进。大多数移民户对安置点的环境卫生状况比较满意，认为安置点的绿化水平较高，享受到了较好的生态环境。可见，生态移民的生态功能性活动能力得到提升。因生态移民工程的生态效益短期内难以显现，所以，生态移民生态功能性活动能力的提升需要假以时日。第六章城镇安置模式下生态移民可持续发展风险评价。本章从自然风险、经济风险、社会风险和政治风险四个方面评价生态移民可持续发展面临的风险，并分析各分支风险对综合风险的贡献。结果显示：①自然风险。生态移民搬迁后，面临的干旱、洪涝灾害、病虫害、冰雹、凝冻等自然风险程度均大幅度降低，自然风险主要针对继续从事农业生产的移民户，对移民群体不具有普遍性。从远期看，如果移民户劳动力的非农转移速度加快，有朝一日彻底脱离农业劳作，自然风险也将不复存在。②经济风险。生态移民搬迁后，除财产丢失或损坏风险较搬迁前下降外，生活成本上升、债务增加、丧失土地或无地可耕和缺乏食物四类分支风险程度均大幅提高，说明生态移民搬迁后面临的经济风险程度加大，且经济风险中的分支风险相互联系和影响，呈现循环累积态势。③社会风险。生态移民搬迁后，除社会组织结构解体风险程度没有增加以外，失业或找不到工作、子女继续教育、自己或家人患重病、缺失养老保障、被边缘化等风险程度都较搬迁前上升，失业风险取代搬迁前的子女继续教育风险，成为移民搬迁后面临的第一大社会风险。④政治风险。国家政策不稳定是生态移民搬迁后面临的最为突出的政治风险，其次是社会不稳定或动荡风险，失去公共资源享有权风险程度最小，虽然以上三类分支风险程度均比搬迁前增大，但总体上看，生态移民的政治风险程度低于其他类型风险。⑤综合风险。根据生态移民搬迁后分支风险程度的大小依次排序，排在前五位的风险分别是：生活成本上升、债务增加、失业或找不到工作、子女继续教育、丧失土地或无地可耕。生活成本上升、债务增加、丧失土地或无地可耕都属于经济风险，可见，经济风险已取代搬迁前的自然风险而成为移民搬迁后最突出的风险。失业或找不到工作、子女继续教育风险属于社会风险，社会风险是移民搬迁后的第二大风险。失去公共资源享有权、社会组织结构解体风险对综合风险的贡献较小，可见生态移民的政治风险程度较小。最后，分析了生态移民应对风险的主观策略呈现出多元化的特征，主要倾向于采取外出务工、向亲友借款或银行贷款、降低消费水平、返回原居住地生活、出售资产、购买保险等策略。第七章城镇安置模式下生态移民可持续发展政策评估。本章对贵州省城镇安置模式下生态移民的住房政策、土地政策、就业政策、产业政策、创业政策和社会保障政策六大政策执行情况进行评估，结果显示：各生态移民项目县对生态移民住房、土地、就业、产业、创业、社会保障等政策执行总体情况良好，但因生态移民系统性政策的出台和实施时间较短，在政策执行过程中缺少与之相配套的具体措施，加上一些地方政府重视不够，对生态移民各项政策贯彻落实情况的监督检查力度不大，从而在一些安置点存在政策执行有偏差或政策落实不到位的情况，影响了生态移民在安置点的可持续发展。第八章城镇安置模式下生态移民可持续发展战略框架。本章明确城镇安置模式下生态移民可持续发展的总体思路和基本原则，将战略目标定位为“消除绝对贫困、保护生态环境、推进新型城镇化、实现同步小康”；战略重点包括实施生态建设、完善配套设施、发展生态产业、引导就业创业、提供公共服务、创新社区治理；战略模式重点包括特色旅游型城镇安置模式、工业主导型城镇安置模式、生态农业型城镇安置模式、交通枢纽型城镇安置模式、商贸流通型城镇安置模式、资源开发型城镇安置模式、政治中心型城镇安置模式。第九章城镇安置模式下生态移民可持续发展制度安排。本章针对城镇安置模式下影响生态移民可持续发展能力提升、产生潜在风险以及生态移民可持续发展政策执行偏差的深层次制度因素，从法律制度、户籍制度、就业制度、金融制度和社会保障制度五方面提出制度安排的建议。第十章城镇安置模式下生态移民可持续发展机制设计。为了充分发挥制度因素对促进生态移民可持续发展的功能，本章设计与之相互配合、运行顺畅的监督评估机制、信息传递机制、利益补偿机制、退出激励机制、资金整合机制、风险防范机制和社会参与机制。本书创新点主要体现在三方面：一是研究视野创新。从新型城镇化视野探讨城镇安置模式下生态移民可持续发展是一个比较新颖的视野，目前学术界很少涉入。本书将生态移民与新型城镇化有机融合，力求提出符合新型城镇化发展特点与要求的城镇安置模式下生态移民可持续发展的战略框架、制度安排与机制设计，保证了本书的研究与国家新型城镇化重大战略决策相匹配。二是研究内容创新。针对城镇安置模式下的生态移民构建了用于评价其可持续发展能力的指标体系，运用贵州省生态移民户的微观数据进行了实证分析，并评估城镇安置模式下生态移民可持续发展风险程度和生态移民可持续发展政策的执行情况；从移民家庭经济功能性活动、社会功能性活动和生态功能性活动三个维度来衡量生态移民的可持续发展能力；构建了城镇安置模式下生态移民可持续发展的战略框架、制度安排与机制设计。以上研究在一定程度上丰富了生态移民可持续发展理论。三是研究方法创新。本书注重交叉学科的综合运用，采用了计量经济学、区域经济学、发展经济学、生态学、制度经济学和社会学等多门学科理论研究方法。注重实证研究与规范研究相结合，在分析了城镇安置模式下生态移民可持续发展能力的基础上，基于对生态移民可持续发展风险和政策执行情况的评估，进而对城镇安置模式下生态移民可持续发展的战略框架、制度安排与机制设计展开了规范研究。

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